土管修法的現實困境

目前，已列入全國人大常委會2009年度立法計劃的土地管理法修改工作正在緊鑼密鼓地進行。集體土地流轉的難點在何處，土地儲備制度的重心是什么，這些關系到國脈民生的問題，引起了社會各界的廣泛關注。

1998年，我國土地管理法進行了一次全面修訂，嚴格的耕地保護制度已經建立，土地用途管制制度得以全面實施，節約集約用地的新機制逐步形成，對于促進我國經濟社會可持續發展發揮了重要保障作用。但是，隨著我國經濟社會發展水平的提高，特別是工業化、城鎮化步伐的加快，土地承載了更多社會矛盾，土地管理關系和土地經濟關系的矛盾日益尖銳，體現在土地管理法的各項制度上，就是有些規定已經不能完全適應新的發展需要，亟需修改完善。

記者從相關部門了解到，這次修改的重點包括耕地保護、征地、集體建設用地和土地審批制度等方面內容。據悉，這一備受關注的修法目前正在由國務院法制辦及國土資源部進行征求內部意見。按照全國人大常委會的立法計劃，新修改的土地管理法草案有望在2009年內提請審議。

集體土地流轉，阻力何在?

一直以來，農村建設用地的流轉都是一個焦點問題。

2009年3月下旬，土地管理法修改征求意見稿正在各個地方國土資源部門征求意見的消息見諸報端，涉及農地流轉、農民利益保護的內容成為各方關注的焦點。

事實上，早在2008年7月上旬，國土資源部官員透露，即將修改的土地管理法中，最核心的改革，就是在農村集體土地財產權實現形式和制度上的改革。

“土地制度將在財產權上謀求突破”，這一路徑得到了學界和政府的高度認同。1.5億農民進城了，今后還有3億多農民跟進。“必須強化農民的土地財產，承包地要物權化，宅基地要成為一個真正的產權，這些都是大勢所趨”。

不過目前的難題是，根據現行的土地管理法和擔保法，農民對集體土地最終不具備抵押和買賣權。

2007年頒布的物權法規定，集體建設土地和宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。該規定意味著沿用現行法，但也被理解為給將來放開集體土地使用權流轉預留了空間。

據悉，2008年夏天，國土資源部內部曾起草了土地管理法修改最初征求意見稿，對現行土地管理法多有突破，如宅基地可以抵押等。有專家透露，該份征求意見稿中規定:“農民集體依法通過有償取得的集體建設用地使用權可以轉讓、出租和抵押。農民集體成員通過無償分配取得的集體建設用地使用權，經批準后可以轉讓、出租和抵押。”同時對于宅基地也規定:“經批準，宅基地使用權可依法轉讓、出租和抵押;但轉讓后，不得再申請宅基地。”這意味著相對于現行法律，有關于集體土地使用權流轉的內容發生了質的變化。

內部人士表示，產權改革實踐在很多領域已經突破現有土地管理法。近幾年，來自經濟和法律界的學者大多呼吁盡早建立集體建設土地、宅基地和農用地使用權的合法流轉體系。中國人民大學教授鄭風田表示:“我國過去成功的經驗歷來都是在基層試點成功的基礎上慢慢推開。原來之所以不放的原因是擔心開了這個口子，會導致這樣或者那樣的問題，但如果各地的試點并沒有出現這種問題的話，說明原來的預設是錯誤的，如果出現了，就叫停。”

事實上，面對洶涌而來的中國城市化進程，土地流轉已在全國各地試點了多年。記者了解到，全國各地區都有不同程度的農民宅基地、土地承包經營權抵押貸款試點。

但隨著土地流轉的深入，農地用于非農建設的情況日益嚴重。10年來，我國19.5億畝耕地面積減少了1.24億畝，直逼18億畝紅線。對此，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文和中國政法大學教授江平分別從政策和法律層面分析了目前集體土地流轉存在的誤區，并得出了一個共同的結論:“土地流轉不能流向非農領域。”

因此，在最近的一個征求意見稿中，雖然取消了對農民集體所有土地使用權的出讓、轉讓或出租的限制，但對農村集體建設用地的流轉仍然沒有完全放開。征求意見稿規定，“依法取得的農村集體建設用地使用權，經所在地縣級人民政府批準，可以出讓、租賃、入股、作價出資等方式，用于非公益性項目，但土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的農村集體建設用地使用權，非因企業破產、兼并等情形不得轉讓。”

“征求意見稿在農用地‘確權’方面有了較大突破，但在農村建設用地流轉方面還是有所保留，采取了一種積極穩妥的推進方式。”一位法律專家透露，今后將施行“最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”。

記者從有關部門獲悉，“目前宅基地抵押試點在多個地方開展，較為集中的問題是與現行法律不銜接，應當就宅基地抵押的條件以及抵押權實現時宅基地的處置進行深入研究，下一步在修法過程中將配合有關部門進行完善”。有關人士透露說，初步的考慮是，在法律中規定，“宅基地使用權人有其他居住條件，經本經濟組織同意，可以將其房屋及宅基地一并抵押，抵押權設立時，應當以抵押權實現不影響抵押人居住為條件”。這似乎又為農地流轉松了口子。

土地儲備制度亟需改革

2009年4月29日，國土資源部在北京召開了土地管理法修改專家論證會。據參加這次專家論證會的人士介紹，雖然已經幾易其稿，社會專家和其他機構部門代表仍對這次論證會上提供的征求意見稿提出了很多不同意見。其中，最焦點的是提出了政府土地儲備制度改革，認為政府土地儲備工作目前儲備范圍太廣、規模太大，已經脫離了儲備的原始目的，變為政府經營土地的載體。

據悉，土地儲備制度原本從國外引進，制度演變和改革中也一再借鑒國外經驗。其具體做法是，由政府出面收購或征地，然后對征集到的土地進行整理，使其達到開工條件，然后政府再通過土地市場將整理后的土地出讓，從中獲得收益。當天的論證會上，有專家指出，土地儲備制度實行10余年來，多數收儲的都是農用地轉建設用地或直接征用的農地。政府收儲這些土地的時候，只付很低的價格，轉手出讓土地的時候，就獲取幾十倍，甚至上百倍的利益。由此，政府土地儲備中心逐漸成了地方政府倒地、賣地的工具。自從2004年土地出讓實行“招拍掛”制度以來，全國大多數城市已經建立了土地儲備中心，而且不斷加碼。

2007年，審計署對全國11個城市土地出讓金進行審計時發現，有的城市土地儲備中心竟然利用假土地證套取銀行貸款。土地儲備中心蘊藏巨大金融風險。隨后，國土資源部和財政部共同制定了土地儲備中心管理辦法，對土地儲備中心的運作、土地發證、抵押貸款等進行了規范。但是，有學者認為，上述改進僅僅是對土地儲備中心運作機制的改革，并沒有改變土地儲備中心成為地方“土地財政”運作平臺的問題。

有學者指出，根據搜房網報告，全國城市土地出讓收入平均約占地方財政收入的60%，事實上個別地方比例更高。但土地財政所產生的負面影響也越來越明顯。一方面，很多城市政府會將盡量多賣地作為第一選擇，這帶來了城市規模的無序擴張和土地的浪費。很多城市陷入“占地—賣地—占地”的怪圈。另一方面，為了獲得高收入，政府又希望將地價確定在一個高位上，這最后影響到了土地市場的正常運行，影響到房地產市場，也影響到土地的合理公平配置。

中國社科院城市環境發展中心研究員楊重光說，土地儲備制度是為了保證土地供應，在土地市場出現極端情況的時候，對土地市場起到穩定作用。他認為，土地儲備中心也有值得肯定的方面。例如，在房價過快上漲的時候，土地儲備中心可以起到加快土地供應、開發的作用。政府土地儲備中心收購并儲備了大量土地，可以在土地市場供應不足的時候拋出，打壓地價，平抑房價。不過，目前地價與地方土地財政利益緊緊捆綁在一起，地方土地儲備很難發揮應有的作用。

“當前土地儲備管理制度中的最大弊端在于，政府集管理者、運營者、裁判員角色于一身，成為土地的壟斷供應方，不利于房地產市場的合理發展。” 中國人民大學管理學院教授嚴金明在接受媒體采訪時這樣說，“改革的重點就是要把政府的經營功能去掉。”

記者了解到，征求意見稿中新增了土地儲備制度這一條款，規定，“國家建立土地儲備制度。市、縣人民政府應當將符合土地利用規劃的經整理、收購或者依法收回的國有土地，納入政府儲備，進行必要的前期開發，使之具備供應和建設用地條件。”但對于此前專家提出的意見，并沒有很詳細的條款給予反映。

回顧20余年間土地管理法實施的歷程，每一次的修改、修訂，都代表著一個經濟發展的階段，都表明著其不斷成長和完善的過程。

由于目前土地管理法修改還處于內部征求意見階段，許多問題尚沒有定論。同時，外界對該法的討論多局限在猜測層面。公眾也期待土地管理法的修改能夠早日揭開面紗。

“畢竟這還是征求意見稿，我們希望將社會的聲音反映給立法機關，對此法進行再完善。”一位土地專家說。

相關鏈接:《中華人民共和國土地管理法》三次修改、修訂回顧

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創了我國土地管理的新局面。

第一次修改:1988年土地管理法修改，推動了我國土地使用制度改革。1988年12月29日，在土地管理法修改中刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。

第二次修訂:1998年土地管理法修訂，適應了我國土地管理的新形勢。1998年8月29日，九屆全國人大常委會第四次會議修訂土地管理法。這次修訂不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現。

第三次修改:2004年土地管理法修改，進一步明確征地制度內涵。2004年8月28日通過的修改后的土地管理法，一是將有關條款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”;二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。