部門預算改革存在的問題與對策

摘 要:部門預算改革是部門預算編制環節的一項重大制度方法的變革，隨著部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，但在執行過程中仍存在一些問題。因此應針對部門預算改革中存在的問題采取相應的具體措施，進一步深化部門預算改革，使我國部門預算制度能更加成熟和完善，使其能夠符合市場經濟體制和公共財政的總體要求，增強預算透明度，提高預算管理的法制化程度。

關鍵詞:預算 部門預算 預算管理

中圖分類號:F811.3 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-162-02

部門預算，就是一個部門一本預算。我國《預算法》規定，“中央及地方各級政府預算由政府各部門的預算組成”，“各部門預算由本部門所屬各單位預算組成”。也就是說，按照《預算法》的要求，各級政府需要編制部門預算和單位預算。編制部門預算，有利于政府財政部門對國家預算資金進行有效的分配、管理和監督，同時有利于政府各部門統一掌管、調劑本部門預算資金以及完成政府所賦予的各項職責，另外還有利于人民代表大會對國家、部門預算資金的安排和使用情況及效益進行全面的監督。然而目前在實際工作中部門預算在執行過程中仍存在諸多問題。

一、部門預算改革中存在的問題

(一)科學的定員定額標準體系尚未建立

財政部門不能及時掌握各單位即時人員變化情況，導致核定預算時仍沿用過去的編制人數，人員和經費不能實行動態管理。因而制定出的定員定額標準與單位的實際情況不相符合。

現行的定額不是按各單位的工作任務和財力的可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的。這樣的定額，不能反映出各部門需要和實際耗用的真實水平，缺乏科學合理性，部門之間缺乏公平、公正。

從部門預算的實踐看，關于預算定額的另一個重要問題就是定額的調整問題，即如何調整和調整頻率，是根據財力狀況按“基數加增長”的方式調，還是個別部門、個別項目微調;是定額相對穩定，還是每年調整，這些問題不解決都會對部門預算編制產生不利影響

(二)部門預算編報方法不盡科學

這一問題突出表現為:有資金分配權的部門不能根據部門預算改革要求，在預算編制階段將項目預算落實到具體項目和使用單位，使得年初預算到位率低，預算執行進度慢，財政資金使用效益低;不能嚴格按照《政府集中采購目錄》編制政府采購預算;納入預算管理的行政事業性收費、罰沒收入、政府性基金和預算外資金收入計劃測算不準確， 與實際完成數出入較大，這些問題導致預算編制的及時性和準確性較差， 預算約束力不強、專項資金追加較多。

另外，由于部門的資產無賬可查，財政部門不掌握部門資產的準確信息，難以做到結合資產占用狀況來安排各部門的支出，資產占用較多的部門，不僅不會因此而少安排預算，反而可以多申請經費，甚至可以將一部分資產出租，為本部門謀取私利，造成資產管理與部門預算管理相脫節，影響預算編制的準確性和科學性。

(三)缺乏部門預算編制的監督和績效考核機制

目前，部門預算的透明度不高，公眾參與度較低，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數據、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機密范疇。預算反映著政府的職能與政策的方向，提高部門預算的透明度和參與程度，讓公民、企業對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務發表看法，提出建議，不僅有利于預算決策的科學化和民主化，而且也便于預算通過后的有效執行和政策的順利推進。

盡管部門預算改革在全國各級廣泛推開，但沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考核機制，部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，鮮有人對此進行詳細考究，從這個角度看，部門預算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內容上的改革。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以作到分輕重緩急排列次序。

(四)以收付實現制為基礎的預算會計與部門預算改革不相適應

現行預算會計制度無法為部門預算編制提供準確的會計信息。在“基數法”預算編制方式下，對預算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數根據財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當的增長比例即可，傳統的會計核算基礎存在的弊端也沒有顯現出來。但在零基預算方式下，要根據各部門的職責、占用的經濟資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預算會計主要側重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產關注不夠，固定資產的建造和使用在管理上脫節，固定資產辦理竣工驗收交接手續后方可在行政事業單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產入賬后，按照現行制度的規定不計提折舊，從而無法真實反映固定資產的使用情況，虛增了資產價值。行政事業單位資產核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實、完整反映各部門占用的經濟資源及使用情況，無法為編制部門預算提供清楚的“家底”。

(五)配套改革措施不完善

我國目前行政機構與事業單位改革尚未完成， 現存的行政機構和事業單位設置或多或少地帶有計劃經濟色彩， 對部門預算改革帶來嚴重的負面影響。

“收支兩條線”管理沒有完全到位， 流于形式，部分單位預算外資金仍有較大比例未進入專戶，有的雖然進入專戶管理，但留用比例過高，隨收隨支、以收定支問題普遍存在，許多部門在編制預算外資金支出預算時，不完全以部門事業發展為依據，而主要是依據取得預算外資金的收入規模，由此，真正意義上的部門綜合預算并未形成。

二、部門預算的進一步改革

(一)完善定員定額標準

1.制定定員定額標準應遵循的原則。制定定員定額標準要遵循以下幾個原則:一是財力可能與行政事業發展相結合。在當前財力可能與財力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業單位履行職能、維持機構正常運轉的資金需求，也要充分考慮國家財力的可能，把定員定額建立在較為可靠的財力基礎上。二是公平公正原則。這一原則首先要結合當地的實際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個性，適當拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒。三是定員定額項目數量適度。中央級部門地區將工資性支出也列入定額項目，隨著預算管理改革的深入和國庫集中收付制度的建立，應逐步取消工資性支出的定額管理，據實核定安排。

2.確定合理的定員定額標準的方法。應以本級財政可用財力為基礎，結合當地成本差異情況及部門之間業務量的差異情況確定。對人員經費，按機構合理的人員編制及工資標準逐人核定;對公用經費，按部門分類歸檔，以合理的開支定額編制預算;對于一些沒有明確的政策規定的或政策規定比較粗略的公用支出、少數人員支出，進行分類分檔，并出臺相應的標準和定額;對于公用支出，要區分項目，進行合理的相關系數分析，不能簡單地“一刀切”或一律按人均多少分檔。要通過對部門更細致、更有效的調查，準確掌握預算單位的各項基礎數據;通過深化國庫單一帳戶制度改革，準確掌握各項收入情況，為科學合理地制定定額標準奠定一個扎實的基礎。

(二)夯實部門預算基礎，做好基礎性工作

1.規范和強化政府資產管理。提高認識，加強領導，細化資產配置、資產使用和資產處置等環節的管理，建立從資產配置、使用到處置全過程的有效的監管體系，全面規范行政事業單位國有資產管理工作;要加強財政部門與其他各部門之間的溝通協調，嚴格執行政府有關部門制定的資產配置標準，逐步使資產管理與實物費用定額管理和預算定員定額管理銜接，采取清產核資等有效措施，促進存量資產與增量預算管理的結合。

2.加大“金財工程”建設力度。更好地保證和促進財政改革與發展目標的順利實現。財政部應加快推進“金財工程”的建設步伐，統一領導、統一規劃、統一技術標準、統一系統平臺和統一組織實施， 避免地方低水平重復建設，盡快建立以預算編制、預算執行為核心的政府財政管理綜合信息系統，使整個部門預算管理系統更加安全、便捷、高效， 滿足預算管理的需要。

(三)加強預算監督，推行績效預算模式

1.構建有效的財政監督機制。首先，應明確預算監督機構的職責，強化部門預算硬約束。預算監督機構應通過調查研究，了解部門收支情況，并負責把這一信息傳遞給預算編制部門。其次，建立支出跟蹤監督機制。一是實行由財政預算監督機構向各部委派駐財政監察專員的制度。在推行國庫集中收付制度的環境下，財政監察專員的主要職責是掌握部委開展的公共活動是否合法合規，有無亂收費或降低公共服務質量等行為。二是財政預算監督機構應對部門的政府采購預算執行過程實施監督，要求各部門在進行政府采購前同時向財政預算監督機構及政府采購管理部門提出申請，使政府采購置于財政監督之下。再次，應建立對財政監督部門的監督機制，量化考核指標，健全內部牽制制度，在財政部門內部形成良好的監督制度，賦予財政監督以相對獨立的地位和權利，在調動財政監督人員工作積極性的同時，要有懲罰制度，如果財政監督不力，對出現的重大財政資金違法違紀問題失察，一經查出，就要依法追究財政監督不力的責任。

2.正確確定預算支出績效評價方法。對發展性項目支出，年度預算編制到具體項目，應采用必要的方案評估和成本—效益分析，開展科學的項目可行性論證，編制項目概算，確保有限的預算資金用于最有價值的項目和用途上;同時制定績效評估指標體系，將部門經費與績效評估直接掛鉤，把部門應達到的績效指標與試銷這一指標所需要支付的貨幣量聯系起來，變純粹的財政撥款關系為完成任務與提供相應資金條件關系，增強預算的約束力。在這種預算模式下，通過績效評價實現了對資金的到位情況、使用情況、項目的效益情況進行跟蹤檢查，那些無績效或部門經費與績效不匹配的部門必然凸顯出來。這就為財政合理削減支出及政府機構和人員精簡提供了依據，也使真正重要而且績效高的部門能獲得更多的預算撥款，最終實現了預算資金的有效配置。

(四)加強綜合預算管理

1.要加大綜合財政預算改革的力度。力度的增加需要結合深化“收支兩條線”管理，把單位的所有財政性資金置于財政部門統一監管之下，將單位的各項收入(包括財政預算資金、財政核撥批準留用的預算外資金以及依法組織的其他收入)全部納入預算。實踐證明，預算外資金收支掛鉤管理方式已經不符合社會主義市場經濟的要求。財政部應及時引導各地清理整頓行政事業性收費、基金項目，取消現行收費、基金中不合理、不合法的項目，將保留項目逐步納入預算內管理;對于確需實行預算外資金管理的收費，也要嚴格實行“收支兩條線”管理，逐步建立起性質合理、管理嚴格的收費、基金體系。財政部門應加強收繳監管工作，加大處罰力度，對不履行職責，應收不收，應罰不罰的有關責任人予以嚴肅查處，確保預算外資金應收盡收。對于部門用預算外資金安排的支出，財政部門要依據客觀、公允的定額標準認真審核，同時，對部門的收入體系進行進一步研究，有重點地進行財務制度改革。

2.要加大部門預算編制的深度。在進一步加強經濟狀況分析及預測的基礎上，建立預算收入經濟預測模型，推行標準收入預算法;支出預算編制要完善、細化。人員經費按政策，日常公用經費按定額，項目預算應進行科學論證，視財力狀況安排，逐步實現項目滾動預算管理。

(五)抓好配套改革

1.與國庫單一賬戶、政府采購、政府機構改革等改革制度進一步結合。部門預算的最終目的是為了將有限的財政資金合理地分配到各項事業和各個部門當中。它是部門預算的編制問題，而國庫集中收支和政府采購是政府預算的執行問題。這三項都是構建政府財政支出體系的核心制度。只有當支出部門、政府采購部門和國庫部門共同承擔政府預算的執行任務，才能從根本上消除弊端，實現政府“花錢”與“辦事”的統一。部門預算的改革必須結合其他兩項制度的改革，防止資金體外循環， 保證預算執行的規范化、合理化、科學化，擴大政府集中采購的范圍，杜絕資金被挪用的現象，提高資金使用效率，否則部門預算所制定的支出項目和支出指標就會失控，難以防止“花錢不辦事”的現象。

2.要加強和改進部門內部財務管理。部門的財會人員要把工作重心轉移到部門預算的編制以及執行上來。要注意資產管理工作，掌握第一手資料，為部門預算編制提供基礎依據;要對本部門單位工作情況和經費使用情況進行分析對比，在此基礎上預測下年度部門預算收支，為編制滾動預算提供基礎。經費支出的明細核算要與細化部門預算的要求相一致，以正確反映部門預算的執行情況，為制定合理可行的定額標準和編制部門預算提供可靠的信息資料。

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3.陳毓新.部門預算編制存在的問題與對策.紹興文理學院學報，2006，10

(作者單位:太原鐵路巨力裝卸有限公司侯馬裝卸公司 山西侯馬 043000

(責編:廉靖)