淺議公用事業市場化改革中的政府監管職能

摘 要:公用事業關乎國計民生，在國民經濟中占有重要地位。文章首先分析了公用事業的含義和特點，論證了我國公用事業進行市場化改革的必要性，提出對公用事業市場化改革，政府應切實履行監管職能，以切實保障公眾利益和投資人的合理回報。

關鍵詞:公用事業 改革 監管職能

中圖分類號:F294.1 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-233-02

“公用事業”一詞源自英語中的“Public Utilities”，從字面意義上來看，它是指公用設施。按照韋氏英文大辭典的釋義，公用事業是指“提供某種基本的公共服務并且受政府規制的產業”。美國著名公共經濟學家詹姆士·邦布里特認為公用事業可以劃分為兩種類型，即那些“在供應企業與公眾消費者地域之間通過某種耐久性有形設施，直接或間接地提供持續性或重復性服務的產業以及公共運輸業”。第一種類型包括能源供應、通訊服務和城鎮給排水;第二種類型指那些提供地方或區域性交通、輸配服務的產業。通俗的來講，公用事業一般是指城市中為適應公眾的生產和生活需要而產生的各種公用性服務行業，主要包括城市供水、供氣、供熱、供電、公共交通、市容、環衛、綠化以及道路、橋梁等行業。與其它行業相比，公用事業具有公用性、基礎性、地域性、不同程度的自然壟斷性等特點。

市政公用事業因其行業特殊性，在我國長期實行的是以“政企合一”為特征的政府管制體制，產權安排和組織形式大都以國有獨資企業的形式存在，具有行政壟斷與自然壟斷合二而一的特點。在壟斷的市場結構條件下，公用企業勢必形成壟斷帶來的低效率和對策性激勵扭曲。所謂對策性激勵扭曲指無論采取何種監管政策，企業都會相應地采取對策，以尋求自身利益最大化，再加上市政公用企業與政府主管部門是隸屬關系，企業的經營決策均要聽從于政府，政府也因此對企業承擔無限責任，企業的經營性虧損和政策性虧損都由財政來補貼，從而造成公用事業成本居高不下、資源浪費嚴重、財政負擔沉重、運營效率低下、冗員嚴重、服務質量和意識差等問題。在這種情況下，結合中國改革開放的大背景，公用事業的改革勢在必行。

上世紀90年代末，部分沿海經濟特區開始試水改革，并取得了一定的成績。到了2003年，國家出臺了一系列的政策文件支持市場化改革，同年的中共十六屆三中全會在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中更明確指出:“加快推進和完善壟斷行業改革，對壟斷行業要放寬市場準入，引入競爭機制”。有了國家政策的支持和社會經濟發展的客觀需求，以提高效率、促進競爭、減輕政府財政負擔為目的的我國公用事業市場化改革至此邁入了加速發展的階段。截至2006年底，全國用水普及率達97.04%，比2000年增長了33.14個百分點;燃氣普及率達88.58%，比2000年增長了43.18個百分點;污水處理率55.67%，比2000年增加了21.42百分點;生活垃圾無害化處理率達52.15%，每萬人擁有公共廁所3.22座;城市建成區綠化覆蓋率達35.11%，較2000年增加了6.96個百分點;人均公共綠地面積為8.30平方米，是2000年的2.1倍;每萬人擁有公共交通車輛8.63標臺，是2000年的2.2倍;人均道路面積為11.04平方米，是2000年的1.8倍(數據來源于《發展與改革藍皮書》)，各項公用事業取得了可喜的進步，促進了社會經濟的發展，大大方便了人民的生活。

但公用事業市場化改革并不意味著政府就可以撒手不管了，相反，因為事關國計民生，政府不僅要管還要管好，只不過當市政公用事業市場化以后，企業承擔了投資風險，政府再也不能用行政命令的辦法直接管理企業的經營。面對走向市場化后的公用事業，政府應負起監管的職能，應逐漸從公共產品、公共服務的生產者、提供者的角色轉移到決策者、監管者以及市場環境創造者。那么如何切實有效的行使政府的監管職能，又如何保證在市場化改革中能確保公共利益、公共安全，以及如何為投資者合理的投資回報創造條件、提高企業的運行效率了，現簡單分析如下:

1.要強化政府在公用事業管理中的監管責任，切實維護公眾利益。公共行政理論認為，政府是一種委托代理機構，它必須對其委托人即公眾負責，確保公眾利益得到維護是政府職能的重要組成部分。因此，無論公用事業市場化改革與否，政府在公用事業中維護公眾利益的責任不能忽視。改革開放30年的經驗清楚地說明，把百姓利益放在第一位的改革措施，才會有強大的社會推動力，改革才會成功。因此，在公用事業市場化改革過程中，政府只有將公眾利益放在首位，改革才能成功。所以政府要重點加強以下幾個方面的監管:(1)要加強國有資產和公用設施的監管，在企業改制、產權置換、引進戰略投資者的過程中，既要杜絕流失又要避免國有股持有人的合法權益受到損害，更要防止在經濟利益驅使下國有股持有者在國有資產方面的“暗渡陳倉”，產生新的流失。對于托管或TOT、BOT形式只授予特許經營權的企業，其公用事業設施仍屬國有，其資產和設施不能“讓其所用，耗其所能”，特許期滿收回來的僅僅是一堆破爛，因此對這個方面的監管尤為重要。(2)由于公用事業涉及公共安全、國計民生和其自然壟斷的特性，決定其市場的特殊性，在充分放開市場讓社會力量參與公用事業的同時，必須嚴格把關，對進入該市場的從業者要有實力、有經驗、有誠信，在監管其行為時要掌握其運營狀況，甚至了解其整個相關聯企業的基本情況，這不是干預企業經營行為，而是在合同或協議中約定相關條款的前提下，動態地掌握其經濟和運營能力，保護政府和公眾利益。(3)公用事業市場化的目標就是提高運行效率，讓廣大居民群眾享受更好更到位的公共產品和服務，監管部門為維護和增進消費者的利益，應強化對產品質量與產品服務的監管。各監管部門要成立相應的燃氣、供水、污水處理的檢測中心和數據庫，定期向社會公布公共產品的安全指數，并督促企業及時整改，還要及時處理好消費者投訴和糾紛。(4)要加強安全運營和安全生產的監管。公用事業的正常運營是人民的必需和社會穩定的基礎，這決定其所提供的產品和服務必須是連續不間斷、不短缺，安全可靠的。所以要把監管運行企業的安全運營和安全生產當作首要的基礎性工作來抓，不僅監管部門要有處理公共危機的預案，還要敦促和檢查企業的應急處險預案，以確保運營安全萬無一失，這是政府防范公共危機的基礎，也是企業防患于未然的保障。

2.要制定科學的監管政策。在公用事業改革過程中，政府應保證公眾利益不因公共產品、公共服務提供者追求利潤最大化而受到侵害。具體應完善以下政策:(1)建立公共產品、公共服務定價政策。由相關方共同參與，引入市場競爭機制，根據不同行業及公眾的承受程度對公共產品、公共服務進行合理定價，并應遵循幾個原則:一是合理補償成本的原則。二是與群眾的收入水平相適應的原則。三是促進節約和合理使用資源的原則。四是有利于規范公用事業價格，健全成本約束機制的原則。(2)建立公共服務績效考核機制，由相關方以及專家、中介機構共同組成考評小組，定期對公共服務提供者提供的產品或服務進行考核，獎優罰劣。(3)建立信息公開機制。要求公用事業產品和服務的提供者及時公開生產、運營、質量、安全等信息，便于接受公眾的監督。

3.要建立有效的公用事業監管體制。公用事業監管體制的構建主要包括監管機構及保障政府監管活動健康有序進行的監管法律兩方面:(1)要建立獨立公正的監管機構，并通過法律的授權和限定來明確界定監管機構職責范圍。所謂監管機構的“獨立性”，一方面指監管機構與被監管企業的獨立。另一方面是監管機構在實施監管時與政府其他相關機構相對獨立。令人欣喜的是現在有不少地方政府已經成立了專門的公用事業監管部門，至少在形式上已經具備了“獨立公正的”雛形，相信隨著不斷摸索發展會得到進一步完善的。(2)要完善公用事業監管的法律體系。法律、法規是政府監管行為的重要依據，其作用主要是控制壟斷，保證服務質量，維護公眾利益。從國外的經驗看，以法律制度作為公用事業改革的準則，以立法為先導，依法行政，(下轉第284頁)(上接第233頁)可減少改革的盲目性。有鑒于此，我國應制定公用事業監管的法律及配套法規;依法確立各級政府在市政公用事業中的責任;依法確立監管機構的法律地位，明確其權力和職責;依法確立市政公用企業的準入條件、準入程序、競爭條件及管理辦法;依法確立市政公用行業的投資、服務質量和標準等。值得一提的是，我國相關部門已經開始著手完善這方面的法律、法規，例如2004年5月建設部出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》就進一步明確了我國實施市政公用設施業特許經營的市場化方向，并對特許經營的有關原則做了明確規定，對于地方政府建立和完善以特許經營制度為核心的市場化工作有很強的指導和約束意義。

十六屆六中全會在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中特別指出我國要建設服務型政府，強化各級政府的公共服務職能，因此政府部門在履行監管職能的基礎上還要強化服務意識，為進入公用事業行業的企業提供良好的經營環境、便利的服務;為消費者的利益訴求表達、權益保障提供切實可行的途徑，幫助企業和消費者之間架起一座溝通的橋梁。

總之，公用事業市場化改革是加快我國城鎮基礎設施建設和公用事業發展的必由之路，也是完善我國市場經濟體制的必然要求，值此改革開放三十周年之際，時間已經證明了這樣的選擇是正確的。面對走向市場化后的公用事業，政府必須從直接管理經營轉變為宏觀管理市場，從管理行業轉變為監管市場，從對企業包攬轉變為對公眾負責，相關部門必須代表社會公眾利益，加強對這個行業進行行之有效的監管，這是轉變政府職能的實質。

參考文獻:

1.肖興志.公用事業市場化與規制模式轉型[DB].中國期刊網

2.閆文麗.論公用事業壟斷中的政府干預——政府管制與反壟斷法規制[J].中國政法大學出版社

3.鄒東濤等.發展和改革藍皮書——中國改革開放30年[M].社會科學文獻出版社

4.杜創國.政府職能轉變論綱[M].中央編譯出版社

(作者單位:余姚首創水務有限公司 浙江余姚 315400)

(責編:鄭釗)