漁民“失海”問題:原因與對策

摘要:目前長期從事海洋漁業(yè)捕撈的漁民正面臨“失海”和潛在性失海的危機與困惑，導(dǎo)致經(jīng)濟利益受損和正常生活的破壞。需從法律制度層面解讀漁民的權(quán)利，進而逐步解決諸如漁業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等權(quán)利在沖突中建立新的權(quán)利架構(gòu)，為“失海”漁民的權(quán)益保護提供根本性的支持。

關(guān)鍵詞:漁業(yè)捕撈;權(quán)益保護;海洋使用權(quán)

中圖分類號:F307.4 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0046-02

目前，長期從事海洋漁業(yè)捕撈的漁民正面臨“失海”和潛在性失海的危機與困惑， “失海”漁民的基本權(quán)利——漁業(yè)權(quán)存在制度上的缺失， 并與海域使用權(quán)在權(quán)利設(shè)置上存在沖突，成為新弱勢群體。因而需從法律制度層面解讀漁民的權(quán)利， 進而逐步解決諸如漁業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等權(quán)利在沖突中建立新的權(quán)利架構(gòu)，為“失海”漁民的權(quán)益保護提供根本性的支持。

一、從事海洋漁業(yè)捕撈的漁民“失海”原因

第一，國家工業(yè)建設(shè)用海、工廠工業(yè)用海造成漁民捕撈性“失海”。第二，國家海上交通航運現(xiàn)代化建設(shè)用海而造成漁民大面積“失海”。如航道開辟與使用、海上橋梁建設(shè)等。第三，國家油氣建設(shè)用海而造成漁民大捕撈性“失海”。如海上石油勘探與開采、石油管道，天然氣、液化汽海底管道的保護性用海。第四，國家通訊建設(shè)用海而造成漁民大面積捕撈性“失海”。僅從東海區(qū)尤其是浙北漁場的捕撈海區(qū)通過的國內(nèi)與國際海底通訊光纜(如:中日光纜、中美光纜、環(huán)球光纜、歐亞光纜等)就有九條，按海底通訊光纜保護性用海要求規(guī)定，每條光纜的左右兩側(cè)各1海里內(nèi)不允許船只拋錨和進行漁業(yè)生產(chǎn)。第五，國家現(xiàn)代化深水港碼頭及外輪錨地建設(shè)用海而造成漁民大面積捕撈性“失海”。第六，海防軍事用海。第七，海洋環(huán)境保護不善，給漁業(yè)捕撈造成大面積“潛在性”失海。第八，國際性原因造成漁民捕撈性“失海”。中國與日本，以及中國與韓國的過渡海域，曾是中國漁民可以漁業(yè)捕撈的公用海域。隨著《中日漁業(yè)協(xié)定》和《中韓漁業(yè)協(xié)定》的簽訂生效，中國漁船難以進入中日和中韓過渡海域進行漁業(yè)捕撈，以致漁業(yè)捕撈空間大幅縮小。

二、“失海”漁民權(quán)利和利益受損的表現(xiàn)

第一，“失海”漁民的海洋使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)受到損害。第二，“失海”漁民的經(jīng)濟利益受到損害。第三，“失海”漁民的正常的日常生活受到損害。第四，導(dǎo)致“失海”漁民生產(chǎn)和生活的安全隱患。第五，“失海”漁民心態(tài)和情緒上的不良影響。第六，環(huán)境污染等對“失海”漁民身體健康的破壞性影響。

三、導(dǎo)致漁民“失海”的管理與政策問題

第一，國家對海洋管理的多頭化和條塊分割，以及對海洋實行多途徑的開發(fā)是造成漁民“失海”的必然原因。漁民“失海”和由“失海”導(dǎo)致他們各項權(quán)益受損是由國家(政府)和社會原因造成的。國家和各級政府對海洋實行多途徑開發(fā)是現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)的必然趨勢，而這一趨勢又是造成漁民捕撈性“失海”以及各項權(quán)益受損的必然結(jié)果。第二，法律的缺失和對漁民權(quán)利和利益不夠重視是造成漁民“失海”和權(quán)益受損的根本原因。直到至今，中國尚未制定“漁民海洋使用權(quán)利保障法”和“漁民漁業(yè)捕撈權(quán)益保障法”等相關(guān)法律，漁民的海洋使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)只是在國家《憲法》和《海域使用管理法》等相關(guān)法律架構(gòu)下的一種變通性權(quán)利享受，而這種變通性的權(quán)利彈性較大，缺乏專門的法律確定性，其法律保障性相對比較弱化。因此，這是造成漁民“失海”和權(quán)益受損的根本原因。第三，對海洋重開發(fā)、輕保護是造成漁民“失海”和權(quán)益受損的社會原因。國家和各級政府根據(jù)需要對海洋進行必要的開發(fā)是無可非議的。但在開發(fā)的同時，應(yīng)該注重規(guī)劃與保護。而現(xiàn)在不少地方只重開發(fā)不加保護，更不考慮漁民利益。因而這是造成漁民“失海”及各項權(quán)益受損的社會原因。第四，國家和各級政府配套救濟措施滯后是“失海”漁民和權(quán)益受損的一個重要原因。救濟工作滯后主要表現(xiàn)在:一是在海洋經(jīng)濟開發(fā)中存在片面性，熱衷于開發(fā)與項目的引進，輕視或不顧漁民的利益。二是對漁民面臨的“失海”問題，以及漁民由“失海”導(dǎo)致各項權(quán)益受損等系列問題缺乏應(yīng)有的認識和必要的預(yù)計、考量及認真的研究。三是對海洋漁業(yè)面臨“失海”困境， 缺乏必要的救濟措施。

四、漁民“失海”問題的調(diào)控與對策建議

沿海地區(qū)、漁區(qū)的漁民“失海”問題事關(guān)海洋漁業(yè)發(fā)展和廣大漁民的權(quán)利和利益，是海洋社會中不容忽視的問題。如何妥善地應(yīng)對，進行有效的調(diào)控與處置，應(yīng)該得到各級政府和有關(guān)部門的重視。各級政府和有關(guān)學(xué)者在揭示和研究這些問題的同時，試圖以法律救濟、社會救濟和出路救濟諸方面提出了一些對策與建議。

第一，法律支持與救濟。漁業(yè)權(quán)是漁民固有的生存權(quán)利，屬于漁民的基本人權(quán)的范疇，這種權(quán)利作漁民的基本人權(quán)，屬于第一位階的權(quán)利，其設(shè)定不可能也不需要以低位階的其他權(quán)利作為其依據(jù)或基礎(chǔ)。

漁業(yè)權(quán)歷史悠久，在歷史上漁民一直享有漁業(yè)權(quán)，而且這一權(quán)利是世界上公認的，漁業(yè)權(quán)在漫長的歷史進程中基于漁業(yè)本身的需要而獲得了其天然的正當(dāng)性。漁業(yè)生產(chǎn)者的漁業(yè)活動對漁民本身來講是為了生存而生產(chǎn)，而漁業(yè)獲得物對于社會來講則也是人民的必要生活資料，間接講漁業(yè)權(quán)是為人類的生存而存在，該權(quán)利當(dāng)屬于第一位階權(quán)利，高于一般的海域使用權(quán)的行使。因此，在漁業(yè)法律體系中應(yīng)引入“漁業(yè)權(quán)”，以彌補漁業(yè)法重行政、輕民事、重管理、輕權(quán)益保護的不足。

漁民“失海”從社會發(fā)展角度看難以避免，但“失海”的隨意性和救濟的滯后卻主要由于對漁業(yè)權(quán)法律制度的漠視，當(dāng)漁民的生存空間——海洋成為行政權(quán)可以隨時且隨意剝奪的時候，漁民的“失海”必然會伴隨著一種新的弱勢群體的產(chǎn)生。為了規(guī)范政府的用海行為，必須重視漁業(yè)權(quán)的存在，當(dāng)“失海”漁民成為新弱勢群體時，法律也應(yīng)成為主要的救濟手段。

國家和省以上立法機關(guān)要對廣大“失海”漁民的各項權(quán)利和利益保護問題給予專門的公平立法。通過專門立法，一是進一步確立廣大“失海”漁民除憲法規(guī)定外的更加明確的專門法律地位。二是使“失海”漁民的各項權(quán)利和利益保障上能有法可依。三是體現(xiàn)“人性化”的公平立法， 有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。

第二，社會救濟與支持。要建立“失海”漁民的利益補償制度。利益補償是對利益受損者直接有效的利益救濟。而建立“失海”漁民的利益補償制度與沿海地區(qū)的社會穩(wěn)定問題密切相關(guān);要建立“多元型”的“失海”漁民社會保障制度。籌措“失海”漁民的各項社會保障基金;要建立“失海”漁民各類社會保障資金相關(guān)的管理制度，使“失海”漁民在社會救濟保障中得到實惠。“失海”漁民利益補償實際上是一項政策性制度。主要由國家和政府對“失海”漁民給予必要的經(jīng)濟利益補償，其中主要由省(市)以上人民政府或上級有關(guān)部門負責(zé)政策制定，體現(xiàn)出較有實際的政策效果，同時國家財政轉(zhuǎn)移支付中對此給予傾斜。要建立“誰開發(fā)、誰負責(zé)”補償辦法，使“失海”漁民在海洋開發(fā)征用中共同受益。要有權(quán)益救濟的法律依據(jù)，不能停留在人為層面。要走出暫時性、臨時性措施層面。建立經(jīng)常性的保護機制。

盡管“失海”漁民不是失地農(nóng)民，但他們由諸多原因造成“失海”后，進而導(dǎo)致他們的經(jīng)濟、生活等各項權(quán)利和利益的受損，并由此使他們的擇業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等風(fēng)險進一步增大，這種情形在本質(zhì)上與失地農(nóng)民沒有什么區(qū)別，因此，對“失海”漁民的系列問題也應(yīng)視為三農(nóng)問題中的特殊問題，并采取妥善措施予以解決。

第三，出路救濟與支持。要為“失海”漁民謀求轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)新路子。一是幫助“失海”漁民從提高文化和技能素質(zhì)上實施救濟。這是因為主廣大漁民長期以來缺少教育和培訓(xùn)， 普遍存在文化和勞動技能較低的狀況，“失海”以后，要他們自己謀求轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)是缺乏社會競爭能力的。因此，需要各級人民政府和上級有關(guān)部門的重視和幫助。根據(jù)“失海”漁民的年齡和文化層次，有計劃有目的地組織他們進行文化和相適應(yīng)的勞動技能培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)，以適應(yīng)他們轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)的需要;二是發(fā)展與港口業(yè)相配套的海、陸運輸業(yè)等為“失海”漁民解決轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)問題。要將適合海運和陸運的“失海”漁民組織起來成立專門運輸產(chǎn)業(yè)體，并通過省(市)以上人民政府與港口管理部門協(xié)商，建立長期轉(zhuǎn)運業(yè)務(wù)關(guān)系。同時，再組建相配套的服務(wù)行業(yè)，與港口轉(zhuǎn)運形成配套產(chǎn)業(yè)板塊;三是有計劃地發(fā)展以轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民為主體的漁、港、景為特色海洋文化旅游產(chǎn)業(yè)。并將旅游中的吃、住、游形成配套格局。

參考文獻:

[1]全永波.“失海”漁民的權(quán)益缺失與法律救濟[J].海洋開發(fā)與管理，2007，(5).

[2]楊國祥.“失海”漁民權(quán)益保障問題的調(diào)查與對策[J].政策暸望，2006，(10).

[責(zé)任編輯 王建國]