職工養老保險擴面征繳的政策過程分析

摘要:養老保險的擴面征繳是確保養老保險可持續發展的中心環節，而養老保險擴面征繳涉及到政策的輸出、執行和反饋等環節，在職工養老保險政策擴面征繳過程中，可以發現問題，對原有的政策進行修正和調整，實現政策的優化。

關鍵詞:養老保險;擴面征繳;政策過程

中圖分類號:F840 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0063-03

擴大養老保險覆蓋面是深化養老保險制度改革，實現勞動者養老保險主體地位，充分享受養老權利的需要，也是當前擴大養老保險籌資渠道，增強養老保險供款能力的需要;同時，擴大養老保險覆蓋面還能緩解目前養老保險基金的壓力，有利于勞動者在不同的所有制單位及不同地區的合理流動，解決勞動者后顧之憂。從這個意義上說，養老保險的擴面征繳是確保養老保險可持續發展的中心環節，而養老保險擴面征繳涉及到政策的輸出、執行和反饋，政策過程的反復循環有利于養老保險制度的完善。

一、養老保險擴面征繳政策的輸出

擴大基本養老保險覆蓋范圍是我國社會保障政策的主要目標之一。國務院1997年發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》要求“進一步擴大基本養老保險的范圍，基本養老保險制度要逐步擴大到城鎮所有企業及職工，城鎮個體勞動者也要逐步實行基本養老保險制度。”國務院新聞辦公室2004年發布的《中國的社會保障狀況和政策》指出，加強城鎮職工養老保險制度建設主要任務之一是“擴大城鎮基本養老保險覆蓋范圍”。因此，從國家總體政策的趨向看是鼓勵養老保險覆蓋范圍擴大的。然而，中央政府關于建立和發展社會化養老保險制度的政策，只是一種政策導向，這種政策的貫徹和實行必須依賴地方政府尤其是省一級政府的作為。改革開放以來，伴隨著以市場經濟為目標的經濟體制改革的同時，中國在政府行政和財政管理上進行了地方分權改革，從20世紀80年代的“財政包干、分灶吃飯”到20世紀90年代的分稅制的實施，使地方政府的財力大大增強，為地方經濟社會事業的發展奠定了基礎。從這個意義說，地方政府對各地的經濟、文化和社會保障事業，負有主要責任。國務院發布的關于養老保險的文件對此做了明確規定，地方政府特別是省級政府在符合中央規定的大政方針的前提下，根據本地的實際情況，制定和實施適合當地的基本養老保險政策，有一定的自主性和靈活性，具體表現在可以確定養老保險社會統籌的層次和范圍，基本養老保險金的征繳負擔和保險金待遇標準(可以在國家規定范圍內下浮一定比例)以及向本地社會保障事業提供財政上的支持等。而這些政策的輸出往往受諸多因素的制約，如資源的提取、產品和服務的分配、行為的管制、象征和信息的交流等。

根據有些學者的研究結論，社會保障覆蓋范圍的擴大和該地區的經濟發展水平、市場化程度以及地方的財政支持呈正相關的關系。具體就江蘇省而言，根據江蘇省十屆人大五次會議的政府工作報告，2006年，是“十一五”發展的開局之年，經濟保持穩定快速增長，實現地區生產總值21 548億元，增長14.9%;人均生產總值超過3 500美元。地方一般預算收入1 657億元，增長25.3%;財政總收入3 936億元(不含海關稅收等612.3億元)，增長26%。進出口總額2 840億美元，增長24.6%，其中出口1 604億美元，增長30.5%。人民生活水平有了新的提高，城鎮居民人均可支配收入14 084元，農民人均純收入5 813元，分別增長14.3%和10.2%。城鎮新增就業110.8萬人，城鎮登記失業率控制在3.4%。居民消費價格總水平上漲1.6%。市場化程度高低的衡量指標主要是民營經濟的發展狀況，截至2006年底，民營經濟加速發展，全省私營企業達到50.7萬戶，注冊資本7 234億元，比“九五”期末增加6 285億元;個體工商戶175.3萬戶，增加26.3萬戶。2006年江蘇加強就業再就業工作，城鎮登記失業率連續四年下降。進一步擴大社會保障覆蓋面，企業職工養老保險、基本醫療保險、失業保險參保人數分別增加107.4萬人、147.7萬人和62.6萬人。經濟的迅速發展帶來了社會保障財政投入的增加，2006年江蘇省級社會保障和幫扶困難群眾支出達到66.5億元，增長37.7%，其中助困、助學、助老、助殘投入翻了一番。

經濟的快速增長、市場化程度的提高及地方財政支持加大，在政策輸出方面就是養老保險征繳擴面，這是養老保險制度改革的優先目標之一。2007年江蘇省的社會保障目標是要以擴大社會保險覆蓋面為重點，加大社會保障工作力度，將各項社會保險覆蓋到城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員等廣大勞動者，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接，覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

二、養老保險擴面政策的執行

政策的輸出是一個過程，在其運作的過程中必然會取得一定的結果。由于政策執行時要和環境原先的狀態發生相互作用，又要和環境中同時正在發生的其他事件發生相互作用，所以政策的結果和政策目標之間會產生偏差，兩者之間是不會重疊的。

2007年底，江蘇省對前三季度養老保險征繳擴面工作進行了一次檢查。基本情況如下:一是全省參保人數和繳費人數呈現較好的增長趨勢。全省參保人數達到1 145.62萬人，比上年末增加86.36萬人。全省繳費人數達到1 076.17萬人，順利完成了今年年初下達的凈增繳費人數90萬人的目標，實現了參保和繳費人數的“質”和“量”的雙重飛躍，全省有9個市提前完成全年任務，其他各市也均能按時完成進度，其中Z市、L市完成任務比例甚至高達175.6%和151%，S市、W市和N市3個市凈增繳費人數10萬以上，三市相加占全省人數增量的50%以上。個體和靈活就業人員參保289.07萬人，已經成為全省參保人數凈增的主要來源，全省13個市均已提前并超額完成目標任務。農民工參保人數達到273.58萬，占全省參保人員總數的23.88%，成為擴面工作的一個新亮點，全省11個市提前完成了目標任務。鄉鎮企業職工參保達114.44萬人，完成目標任務的88.9%，其中C市、W市、T市三市提前完成了全年目標任務。2007年新增加了“中斷繳費人員續保”指標，中斷繳費人數比上年末減少8.74萬人，全省有四個市按時完成了進度，分別是C市284%，Y市217.4%，S市104.9%，L市80.4%。二是養老保險基金征繳收入創歷史新高。2007年前9個月，全省養老保險基金征繳收入達383.81億元，較去年同期增加108.63億元，全省13個市全部達到序時進度，征繳收入比去年同期增加10億元以上的有4個市:S市(24.8億元)、W市(20.9億元)、N市(12.7億元)、C市(14.2億元);全省人均繳費工資達1 287元/月，高于1 242元/月的目標任務，11個市達到年初下達的目標任務;全省前三個季度共追繳2006年底以前欠費9.09億元，完成全年目標任務的101.1%。H市、N市、L市、T市、Y市等市提前完成全年清欠任務，Y市、L市、H市、T市、S市、N市六市新欠小于清欠。

從江蘇省養老保險擴面政策執行過程中所產生的結果來看，可以發現其政策的推行基本實現了預期的目標，總體情況良好。但是也不能不看到，全省13個市在參保繳費人數、繳費收入上彼此之間還是存在著一定的差異，說明養老保險擴面工作發展的不均衡，也表明政策在執行過程中會遇到一些障礙性因素。

三、養老保險擴面政策的反饋

養老保險政策輸出后產生的結果，將結果和政策的預期進行對比就產生了反饋，反饋實際是對政策結果的一種正面回應，是一個尋找和發現問題的過程，它直接指向政策的輸出，將會影響到政策的修訂。在江蘇省基本養老保險擴面征繳工作中仍然存在一些共性問題。主要表現在:(1)中斷繳費人員續保情況仍不理想。雖然各地加大了工作力度，采取了各種有效措施，使原有的中斷繳費人數有所下降，但受到企業改制、經營困難、用工不規范和勞動關系不穩定等客觀性因素影響，以及再就業優惠政策逐漸到期，用人單位依靠各種補貼調動起來的用工積極性有所下降，中斷繳費人數指標完成情況不十分理想，全省有9個市未達到序時進度，W市中斷繳費人數不降反升，比上年末增加了4.6萬人。(2)清欠任務十分繁重，新欠大于清欠現象屢見不鮮。在檢查中發現一些企業欠交養老保險費的問題比較突出，特別是新增企業欠費有逐漸上升的勢頭，7個市出現了新欠大于清欠的現象，全省新欠大于清欠1.4億元。隨著新欠的持續發生，與清欠的差距越來越大，全省保持了六年的清欠大于新欠的成績難以維持，來年的清欠任務將更重，并將直接影響全省養老保險基金的安全穩定運行。(3)轉移表式尚未實現全省統一，轉移工作仍需進一步規范。2006年江蘇省出臺了《關于貫徹〈江蘇省企業基本養老保險關系轉移接續辦法〉有關問題的通知》(蘇勞社險管[2006]23號)，對全省養老保險關系轉移表和轉移接受函的表式做了統一規定，從檢查結果看，有部分地區尚未執行，采用的仍是轉移表和個人賬戶表分離的形式。另外，省內跨統籌地區養老保險關系已基本實現順暢轉移，但仍有個別市對本地從事靈活就業的外地戶籍人員參保或接續養老保險采取了限制措施，造成了部分跨統籌區域流動人員的繳費中斷。(4)人均繳費基數偏低，與“繳費門檻過高”的矛盾突出。到2007年第三季度末，江蘇省人均繳費基數為1 287元/月，僅比全省最低繳費基數1 189元/月高出98元/月，在全國屬于中下游水平。究其原因，一方面部分地區反映繳費門檻過高，影響了靈活參保人員、農民工的積極性，一定程度上遏制了這部分人群擴面工作的進一步推進;另一方面，企業少報漏報繳費基數情況比較普遍，特別是企業改制后，一些民營企業在申報繳費基數時，以經濟效益為由，按最低繳費基數申報。(5)開發區企業、鄉鎮企業參保不足。通過有針對性地選擇了部分開發區、鄉鎮企業進行抽查，結果發現各地開發區、鄉鎮企業擴面工作才剛剛起步，工作重點還停留在掌握基數、摸清情況階段，一些規模較大、效益較好的外資、上市、鄉鎮企業職工全部或部分高層被納入參保范圍，而開發區內規模、效益一般的個體、私營企業和鄉鎮企業基本還未參保，一些地方政府因為擔心影響投資環境而采取“優惠政策”的情況仍十分明顯。

四、對養老保險擴面征繳政策修正的思考

從上文的分析中可以發現，地方政府在養老保險擴面征繳的工作中確實存在一些帶有共性的問題，在政策的輸出、執行和反饋的循環中表明政策的執行出現了一些扭曲和偏差。這些問題形成的原因是多方面的，既有立法滯后所導致的現有政策層次低、約束力不強的困窘，也有對擴面征繳工作缺乏必要的激勵機制，使責任難以落實到位，獎懲無法推行，不能很好地調動社會保險經辦機構的積極性和主動性。為此，可以對原有的養老保險擴面征繳政策進行相應的調整。

1.建立養老保險擴面征繳的激勵機制。明確各地方政府的責、權、利，做到賞罰分明、措施到位、責任清晰，各地方政府要設立專門的機構和專項基金，對完成預期目標的予以獎勵，反之則加以懲罰，要與相關政府部門領導的政績考核掛鉤，形成長效的機制，同時要對具體經辦社保的工作人員個個有任務、有目標、有付出、有收益。江蘇省的一些地級市養老保險征繳工作成績之所以顯著，就是制定了擴面專項考核獎勵辦法。如鹽城市委將養老保險基金征繳到賬數作為縣區黨政主要負責人年度考核的六項內容之一;鎮江市對完成任務好的單位和部門給予擴面業績獎、完成任務獎和就業社保掛鉤獎三個層面的獎勵。

2.將開發區企業、鄉鎮企業作為擴面征繳的重點。應該注意的是，開發區企業、鄉鎮企業往往成為擴面的“難點”和“盲區”。因此，要將開發區企業、鄉鎮企業當做擴面的重點來抓。建立與外經貿部門的數據交換系統，建立臺賬，掌握為參保企業和未參保人員的詳細信息，制定切實可行的計劃和方案;加強與企業家的交流和溝通，定期對企業勞資人員進行業務培訓，提高其參保意識，對個別拒絕依法參保的企業，可以在新聞媒體曝光;提升服務手段，通過建立開發區企業勞動保障服務工作站，設立專門窗口、開展上門服務、開設代辦點等方式，為企業辦理社會保險登記、申報手續提供方便;進一步完善農保與城報轉換的銜接機制，對現有政策適當進行調整，簡化關系轉移和帳戶轉換流程，為鄉鎮企業參保掃除障礙。

3.加強稽核清欠力度。要強化稽核在推動企業足額申報繳費基數中的作用，結合《勞動合同法》的出臺以按最低繳費基數申報的單位作為稽核重點對象，責成企業做到“同工同酬同基數”。通過稽核逐步解決企業的清欠問題，在實地稽核中及時準確掌握企業的繳費能力，建立健全欠費企業數據庫和統計分析報告制度，把欠費大戶納入監控重點，進行跟蹤調查，實行欠費信息公開制度，充分發揮媒體的監督作用。另外，建議對確實困難的企業的歷史拖欠予以核銷。完善相關的配套政策，把政府從承擔國有、集體企業的無限責任中解脫出來。

4.破解養老保險中的續保難題。做好養老保險關系的接續工作，確保參保職工能老有所養。在今后的工作中，要嚴格執法，進一步強化全省統一的基本養老保險關系轉移接續規定的執行力度，督促企業為職工辦理基本養老保險關系轉移接續手續，落實社會保險補貼政策，支持助保援助體系的建立健全和政府貼息銀行小額貸款的發放，加強基本數據管理，全面掌握中斷繳費人員的詳細信息，結合新計發辦法做好宣傳解釋工作，提高中斷繳費人員續保的積極性，簡化接續手續，為其提供優質便捷的服務。

參考文獻:

[1]加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學:體系、過程和政策[M].上海:上海譯文出版社，1987.

[責任編輯 吳迪]