加快上海服務長三角 促進區域一體化

摘要:上海作為長三角地區的首位城市，在推動區域協調發展中發揮著巨大輻射和帶動作用。目前，上海服務長三角從服務定位、層次、主體、內容和方式等方面呈現“五個轉變”。但在新的歷史條件下，上海服務長三角過程中仍然面臨著一系列問題，如上海能級有待進一步提高、基礎設施等要素有待進一步銜接、制度合作還需要深化等。為此，在未來發展中，上海要充分發揮中國最大的經濟中心城市的功能作用和改革開放的領先優勢，推進區域要素合作和制度合作，加快長三角區域一體化進程。

關鍵詞:上海;長三角;區域一體化

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0135-04

目前，中國進入全面建設小康社會的關鍵時期，居民消費結構逐步升級，產業結構調整和城鎮化進程加快，社會主義市場經濟體制逐步完善，為上海經濟社會發展創造了良好環境和有利條件。上海作為長三角地區的首位城市，在推動區域協調發展中發揮著巨大輻射和帶動作用。今后一段時期，上海將立足國家戰略，充分發揮作為中國最大的經濟中心城市的功能作用和改革開放的領先優勢，服務長三角城市群，加快區域一體化進程。

一、上海服務長三角的基本態勢

(一)上海服務長三角基本特點

新時期，上海在服務長三角、服務全國的過程中，以貫徹國家區域發展戰略為指導，重點呈現“五個轉變”的發展特點。

一是在服務定位上，從要素空間配置向要素配置平臺構建轉變。長期以來，上海作為全國對外開放的重要窗口，讓大量的國際資源通過上海向國內輻射，成為資源要素分配的樞紐。新時期，在國際資源技術從梯度轉移向水平轉移的大背景下，上海進一步立足經濟全球化的國際視野，從單純的要素空間配置向構建要素配置平臺轉變，與國內其他地區形成有層次的分工體系，以發揮自己的龍頭作用，提升國際綜合競爭力。

二是在服務層次上，從要素層面為核心向以制度層面為核心的區域合作轉變。近年來，長三角區域一體化逐步從生產要素合作向體制與機制深度合作發展。區域內各城市在公平、公正、公開的統一規則下，進一步打破行政隸屬分割狀態，從更深的層面推動了區域一體化進程。第一，區域合作在要素層面進一步深化。長三角城市間要素的合作目前已進入務實階段。為了定期協調城市間經濟合作的重大事宜，長三角區域建立了“長江三角洲十六個城市經濟協調會”。重點在交通、信息、規劃、科技、產權、旅游、港口、通關、人才、“一卡通”互通等多個具體領域進行了區域一體化的試點。第二，共同市場建設進一步加快。共同市場作為要素流動和資源優化配置的主要平臺，是長三角區域各城市一直迫切關心的問題之一。近年來，長三角區域圍繞優化發展環境、促進統一大市場建設、建設長三角信用體系、實現區域信息資源共享、建設相互融通的區域經濟功能與服務體系、構建人才市場等方面進行了協商與合作，促進了各種要素在區域內合理流動和優化配置。第三，區域合作開始向以制度層面為核心轉變。體制與機制因素逐步成為阻礙長三角區域生產力發展的關鍵因素。近年來，長三角區域各級政府通過二省一市省市長會議、滬蘇浙經濟合作與發展座談會、長江三角洲十六個城市經濟協調會、各職能部門的行政首長聯席會議等四個層面的制度合作，制定一系列公共性、協調性的區域政策，努力尋求體制與機制上重大突破，從而發展長三角區域生產力。

三是服務主體上，從政府為主向企業為主轉變。近年來，上海更多運用市場機制，減少政府對經濟的干預，發揮企業的市場主體作用。上海發揮大中型企業的主導作用，使之成為對外投資主體，鼓勵企業間的兼并重組，將上海集聚的資金、技術、品牌和服務一起輻射出去，更好地發揮服務功能。政府職能則逐步轉向創新體制機制，構建服務平臺。

四是在服務內容上，從有形產品輸出為主向無形資源溢出為主轉變。作為國內最大的經濟中心城市，上海熟悉國際慣例，掌握大量國際信息，擁有眾多跨國公司總部。同時，作為國內改革的先發區，積累了許多成功經驗。這些無形資源的帶動作用顯然要比單純的提供資金、技術和產品更明顯。因此，上海更加注重發揮城市的綜合服務功能，包括對外服務、無形資產、品牌輸出等，在滿足全國各地需求的同時，進一步提升城市影響力和競爭力。

五是在服務方式上，從單純的產品輸出向對外投資轉變。在經濟全球化和國內區域協調發展的大背景下，單純依靠技術和產品輸出來發揮服務功能的作用已經非常有限。上海更加注重企業的對外投資，這種方式既符合上海轉移部分傳統產業，加快形成以服務經濟為主的產業結構的需要，也是樹立上海品牌、提高上海企業競爭力、應對跨國公司競爭的需要，同時也符合長三角區域乃至全國發展經濟的迫切需求。

(二)上海服務長三角存在的主要問題

在新的歷史條件下，上海服務長三角過程中仍然面臨著一系列突出問題，具體主要體現在以下幾方面:

1.上海自主創新能力不足，能級有待進一步提升。上海經濟持續高增長主要依靠投資驅動帶動，自主創新帶動有待進一步加強。20世紀90年代以來，上海在外延式規模擴張中，逐步形成了出口導向戰略。在對外依存度較大幅度提升的同時，對資源的需求也大幅度攀升。在這一時期，資源自給程度大幅下降，企業投入大量資源購進技術，同時出讓市場。由于無法獲得核心技術，對外技術依存度達到50%以上，60%以上設備投資依靠進口。同時，與國際發達城市群相比，上海能級有待進一步提高。2007年，上海人均GDP超過8 500美元，而倫敦、紐約分別超過和接近30 000美元，東京已經超過50 000美元。上海GDP總量僅占全國7%左右，而紐約、倫敦、東京等全球城市占本國經濟總量的比重都在20%以上。因此，上海需進一步增強自主創新能力，提高城市首位度。

2.上海與長三角的重大基礎設施的配套和銜接方面有待進一步改善。地方保護主義和重復建設在長三角地區發展和競爭中比較普遍，使上海與長三角的交通、能源、通信等重大基礎設施的配套和銜接方面存在較大缺陷。長三角地區一些部門從自身利益出發，造成一些地區基礎設施重復建設，集中反映在港口等重大交通設施方面。長江岸線的開發利用缺乏綜合規劃，區域內凡有港口資源的城市，都把水陸運輸樞紐和臨港重型工業作為自身發展的支撐條件，競相建設集裝箱港口。據統計，目前南京以下的長江段，已建、在建和待建的萬噸以上碼頭泊位共有100多個。此外，在長江口越江通道和國際機場建設等問題上，也同樣存在相互爭奪的現象。長三角區域內機場多達10多個，但除上海、南京、杭州、寧波等機場外，其他機場年旅客吞吐量均不超過10萬人。

3.上海與長三角的流動人口快速增加，社會管理和建設力度壓力大。長三角地區成為中國經濟發展的“引擎”，成為投資者和外來務工人員向往的熱土。目前，長三角地區外來流動人口將近3 000萬人，有60多萬臺灣同胞，數十萬的外國人長期居住在長三角地區。據最新人口普查資料表明，在長三角的特大城市和大城市，農民工占二、三產業從業人員的比重高達40%以上，其中第二產業超過60%，在建筑行業甚至占80%。這種狀況導致了大部分從業人員長期處于流動狀態，不利于人員素質的提高，缺乏社會保障。為此，這給長三角各城市的各級政府社會管理和建設力度帶來壓力，為構建和諧社會帶來了新的挑戰。

4.上海與長三角行政區經濟明顯，生產要素難以自由流動。目前，雖然長三角區域各城市對區域協調發展已達成共識，但由于長三角區域城市之間財政體制的分割，地方政府作為利益主體，要把本地就業、稅收放在重要位置來考慮，使得上海及長三角區域各城市出臺的政策和法律往往是以有利于本地區經濟發展為出發點，在不同程度上造成了地區封鎖和經濟割據的現象。由于受到追求地方利益的政府短期行為的干擾，各城市之間惡性競爭現象普遍存在，影響了產業鏈的分工協作關系。這類低層次的競爭方式，無論從長三角的整體利益看，還是從該地區的長遠利益看，都是不利于長三角的整體發展。

二、上海服務長三角基本思路

1.總體思路。從上海在長三角區域乃至全國的經濟地位和資源特點出發，立足國家戰略，堅持以科學發展、創新發展、和諧發展和一體化發展為主題，以提升整體競爭力為基點，以改革開放和創新創優為主動力，以深化要素合作和拓展制度合作為主線，充分釋放上海的巨大發展能量，把進一步推進長三角聯動發展同上海“四個中心”建設、舉辦世博會、浦東綜合配套改革等國家戰略更加有機地融合起來，使上海成為中國最具國際競爭力的可持續發展先導區域，全面推動長三角區域一體化進程。

2.基本原則。轉變增長方式，科學發展。上海要主動引領長三角，以科學發展觀為指導，努力轉變經濟增長方式，實施以質取勝的戰略。加快經濟結構調整，增強自主創新能力，走新型工業化道路。在繼續大力集聚生產要素的同時，更加注重依靠科技進步，統籌考慮耕地保護和生態空間保護，統籌考慮城鄉發展的土地資源利用，加大資源節約和環境保護力度，提高經濟增長的質量和效益，實現又好又快地發展。

深化改革開放，創新發展。上海要聯動長三角，以解放思想為先導，深化改革開放，完善長三角區域協調機制，完善長三角制度合作平臺建設和工作機制，完善合作途徑，加強機制體制創新，消除妨礙區域一體化和創新能力建設的制度障礙，更大程度地發揮市場機制的作用，更廣領域、更高層次上參與國際合作與競爭，增創改革開放新優勢，為上海服務長三角城市群發展提供體制保障和動力源泉。

強化服務，一體化發展。上海要主動調整優化產業結構和生產力布局，帶動長三角區域生產力布局與分工協作，從而提高長三角區域城鎮的綜合承載能力，促進創新要素的集聚和成長，培育新的競爭優勢。要充分發揮上海經濟實力雄厚、科教資源豐富，創新人才集聚等優勢，強化服務和輻射功能，全面帶動長江流域、沿海地區發展。

統籌兼顧，和諧發展。上海要引領長三角發展由“以經濟建設為中心”向“以人為本”的重大戰略轉變，從單純追求經濟增長轉為經濟社會全面發展、人與自然和諧共生的可持續發展。著眼全局，注重城鄉、區域、經濟和社會統籌發展。促進經濟、社會、文化的協調發展。加強對區域發展的統籌規劃和分類指導，促進區域和諧發展。

3.戰略目標。按照中國區域發展的總體戰略部署，結合長三角地區發展現實基礎和趨勢，發揮上海在長三角區域的龍頭作用，帶動長三角區域經濟社會全面發展，使之成為具有較強國際競爭力的世界級城市群。

帶動長三角區域全面提升整體社會經濟水平。上海要依托強大的教育科研能力和完備的研發體系，帶動長三角區域走資源集約型和環境友好型的工業化發展之路，使長三角地區從國際性的制造業體系完整、技術力量雄厚、綜合配套能力強的生產基地走向集研發設計、生產加工、國際營銷和商務服務為一體的世界制造業中心。上海要帶動全面提升長三角國際化水平及國際競爭力，增強對國際生產要素的吸引力，促進資源在世界范圍內配置，建立國際航運服務體系、國際金融服務體系、國際商務服務體系、高端制造業服務體系和世界城市體系，成為中國接軌國際化的最開放的前沿區域。

帶動長三角區域全面提升區域一體化水平。上海要提升服務長三角、服務長江流域、服務全國的能力，從而帶動長三角服務全國能力的提升。要實現區域整體協調發展，長三角一體化才能在更高的平臺上發揮應有的作用，深度融入全球經濟，不斷拓寬長三角區域合作與交流領域，由要素合作、市場合作向制度合作轉變。要通過強化優勢互補，開創區域共同繁榮。各城市間按比較利益原則進行合作，通過區域內的要素流動，充分利用各地自然資源、經濟條件和社會條件，避免重復建設，重點形成產業、人口、社會、生態、科技等要素支撐體系，全面提升區域一體化水平。

帶動長三角區域全面推進小康社會建設。要挖掘上海乃至長三角區域的發展潛力，強化區域合作，發揮區域整體優勢，加速區域經濟一體化進程，全面率先建成小康社會，率先基本實現現代化。上海要引領長三角區域統籌城鄉發展，以城市帶動農村，以工業反哺農業，堅持富民優先。上海要聯動長三角，強化區域合作，共建社會服務。積極發展多元投資合作辦學，鼓勵長三角區域高等教育機構跨省市合作和跨省市發展。鼓勵組建跨省市的醫療服務集團，打破跨區域醫療保障體制障礙，提高醫療服務水平，建立面向整體社會服務、共享社會公共服務的保障制度。

帶動長三角區域提升服務長江流域、服務全國的水平。上海要充分利用建設國際經濟、金融、貿易和航運中心的有利契機，以長三角區域規劃和《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》為指導，以國際金融和航運中心建設為重點，大力發展現代服務業。充分發揮上海乃至長三角地區經濟雄厚、科技實力較強等優勢，積極發揮放大發展的溢出效應，引領長三角區域帶動和支撐中西部地區發展和長江流域發展。

三、上海服務長三角主要任務

1.深化上海服務長三角要素合作。推進產業結構升級，引領現代服務業發展。利用上海國際經濟中心的戰略地位，發揮上海“領頭雁”作用，大力發展金融保險、航運、商品流通、通訊、房地產、旅游和信息咨詢等第三產業，提升上海綜合服務功能和經濟輻射力，以建設上海國際經濟、金融、貿易和航運“四個中心”為目標。依托長三角的交通網絡、區位優勢，以資源共享、互利互惠為原則，充分體現上海以現代服務業占主導地位的經濟特征，構筑網絡、增強輻射，拓展上海現代服務業服務半徑，使其融入長三角，服務長三角。

推進重大基礎設施建設，實現區域“無縫銜接”。上海要立足國家戰略，在更寬領域、更高層次、更高水平上推動長三角重大基礎設施一體化建設，形成長三角地區同城效應。加快上海國際航運中心和亞太航空樞紐建設，拓展長三角經濟發展的國際空間，提升國際競爭力。上海的路網建設應和長三角其他地區同步規劃、同步建設、同步建成、統一標準。并通過信息化的管理手段提高道路通達水平和服務水準，實現路網信息共享。

完善創新體系建設，搭建創新共享平臺。充分發揮上海人才和科技資源優勢，率先建立以企業為主體、市場為導向、產學研有機結合的技術創新體系。大力提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，逐步形成以知識創新為基礎、技術創新為重點、制度創新為保障、科技中介服務為紐帶的城市創新體系。以大型企業的研發機構為依托，整合高等院校、科研院所等科技資源，構建長三角企業技術創新和產業化平臺。

加強社會事業發展，推進社會文化相融。加快上海各項社會事業發展，在人才、文化、衛生等領域壯大力量積聚優勢，為更好地帶動長三角發展以及參與國際競爭提供持續的精神動力、智力支持和條件保障。把優先發展教育放在加快發展社會事業的首位。大力發展職業教育和培訓，加快提升勞動者技能素質。完善城鄉統一的基本醫療和公共衛生服務網絡，建立現代醫療服務體系。在充分發揮上海本地文化優勢的基礎上，擴大區域文化的集聚效應和擴散效應，推進社會文化相融。

2.推動上海服務長三角制度合作。根據現階段長三角區域一體化發展態勢，上海可在以下幾個重大領域率先開展制度合作，為區域要素合理流動創造良好的外部環境。

建立上海服務長三角組織制度。深化上海服務長三角的體制和機制，構建上海服務長三角組織制度。上海要在“二省一市省市長聯席會議”、“滬蘇浙經濟合作與發展座談”、“城市經濟協調會”和各委辦會議等制度基礎上，發揮區域核心城市作用，探索區域重大項目合作。并針對跨行政區域，在單個區域內無法解決的重大問題，提出相應的政策建議。

探索環境保護和區域補償制度。區域合作不僅體現在共同利益，還要關注共同管治，上海要與長三角其他城市建立生態環境聯合保護制度。建立環境信息共享機制，形成相鄰區域環境應急和環境執法機制的正常化和規范化。根據各地生態、資源稟賦統一規劃各類主體功能區域，探索差別化的區域生態、資源利用政策，建立生態、資源補償機制。

加快區域政策和法規制度協調。長三角區域統一的政策和執法，是區域合作基礎條件。目前，長三角地區現有三個省級地方立法主體和五個較大市地方立法主體(南京、杭州、寧波、蘇州、無錫)，形成了一系列具有地方特色的法規。加快系統梳理區域法規、政策沖突，分析不同政策法規對長三角協調發展的影響，提出統一法規政策的對策建議。

推進區域社會事業制度合作。建立科學規范的長三角區域勞動力流動制度，形成合理控制人口區域規模的區域性綜合人口管理制度。加強上海與長三角區域醫療衛生制度的協調，合理配置長三角地區的醫療衛生資源、統籌長三角區域城鄉關系、提高區域公共服務的公平性。通過對社會保障、醫療衛生、文化、教育等制度協調，建立制度合作的體制與機制，深化長三角區域改革開放，為長三角區域科學發展和可持續發展奠定重要的政策基礎。

參考文獻:

[1]Masahisa Fujita， Mori Tomoya， Structural Stability and Evolution of Urban Systems[J].Regional Science and Urban Economics，

1997， vol. 27(4-5): 399-442.

[2]陳小鴻.長三角一體化的上海交通系統發展研究[J].上海城市管理職業技術學院學報，2006，(6):13-16.

[3]俞立中，郁鴻勝.長三角新一輪改革發展的戰略思考[M].上海:上海人民出版社，2008.

[4]郁鴻勝，宗傳宏，李娜.長三角區域城鎮體系空間布局研究[M].上海:上海社會科學院出版社，2008.

[5]張潔梅.長三角一體化與區域合作機制的構建[J].惠州學院學報:社會科學版，2007，(5):75-78.

[6]谷人旭，殷為華.論長江三角洲都市經濟圈的形成及其核心城市上海的功能定位[J].地域研究與開發，2001，(1):27-31.

[7]郁鴻勝.崛起之路:城市群發展與制度創新[M].長沙:湖南人民出版社，2005.

[8]趙勇，白永秀.城市群國內研究文獻綜述[J].城市問題，2007，(7):6-11.

[責任編輯 陳丹丹]