城鄉公共服務均等化:破解城鄉統籌發展難題的突破口

摘要:城鄉統籌發展是改革開放政策繼續深入的要求，也是改革、發展、穩定三者關系的妥善處理在當前階段面臨新形勢提出的新要求。日趨拉大的城鄉差距的現實，把統籌城鄉發展提上了緊迫的日程。統籌城鄉發展的路徑具有多樣性，但是“給農村提供與城市大體一致的平臺”即給農村與城市發展相同的起點與機會這一點應該是同一的。城鄉統籌發展應該根據當前階段的特點，把工作重心放到城鄉公共服務均等化這一任務上來，為農村創造一個可持續的、“內生性”的發展平臺。

關鍵詞:公共服務;均等化;城鄉統籌;突破口

中圖分類號:F291.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0155-02

一、城鄉統籌發展的歷史依據與現實要求

1.城鄉統籌發展是改革、發展、穩定三者關系的妥善處理在當前階段面臨新形勢的新要求。三十年前起步的農村改革，使我國廣大農村的面貌發生了歷史性巨變。僅就農民收入一項就能說明這三十年來農村改革的成就:農民收入由剛實行改革開放的1980年的191元增加到2007年的4 140元，增長了近21倍[1]。但中國農村的改革發展仍然面臨不少挑戰和問題:城鄉二元結構矛盾仍然突出，無法適應構建統籌城鄉經濟社會發展一體化新格局的緊迫要求;農業發展方式依然粗放，保持農業穩定發展的難度加大;農民持續增收的機制仍未完全建立，城鄉居民收入差距進一步擴大……這一切把農村改革重新提上日程。

全面建設小康社會必然是一個“共同富裕”的社會，是廣大農民與城鎮居民一起享受改革開放成果的社會，是工農業協調發展、城鄉居民收入差距縮小的社會，是城鄉打破封閉、隔離走向融合的社會。只有統籌城鄉發展，才能實現真正的全面小康社會。特別是當中國工業逐步進入現代化之后，我們的農業仍然停留在“傳統農業”的水平上，農民增收緩慢而滯后。這種不平衡的發展，致使經濟的可持續增長受到了制約。擁有13億多人口的中國應該是一個巨大的市場，但是我們市場消費能力卻很低，因為占全國總人口2/3強的農民由于增收緩慢及保障水平落后而“不敢消費”。以至于我們生產的東西基本上是出口，GDP的增長里面出口所占的比重達到了37.57%(2007年)，這種狀況是一種不太安全(不穩定的)的發展，一旦出口受阻，很多問題隨之而來。

2.城鄉統籌:城鄉差距拉大的嚴峻現實要求。統籌城鄉發展就是要求城與鄉、工與農協調發展，不是以犧牲農村、農業的發展來換取城市、工業的發展，城市居民與農村居民在保證效率的前提下，最大限度享受國家的福利(文化、教育、醫療衛生、社會保障等)，這是公平正義的社會的現實要求，也是和諧社會的應有之義。而現實是，改革開放三十年來，我們發現這種“協調”發展的理想似乎成了越來越遠去的夢想，有越來越多的證據表明，在中國經濟轉型的過程中，城鄉差距并沒有隨著經濟增長而縮小，反而比改革之初的差距還增大了，并且這種差距拉大的變化趨勢還在延續(王德文、蔡昉，2003)。學者王德文根據國家統計局公布的數據，從城鄉收入水平、消費支出、消費水平這三個衡量城鄉差距的指標進行了統計對比，發現從1978—2003年，按名義價格計算的城鄉消費水平、消費支出和收入水平的差距程度分別由原來1978年的2.9∶1、2.7∶1、2.6∶1上升到2003年的3.6∶1、3.4∶1、3.2∶1，三個不同的指標統計結果表明，“城鄉差距程度已越過了改革初始水平”。

公共服務的缺失，使城鄉發展不在同一個起跑線上。長期以來城鄉“二元分治”的格局，使農村在基本公共服務方面遠遠落后于城市。以醫療和教育為例，2004年，城鄉醫療衛生資源之比值為7.4∶1，城鄉小學生人均財政支出比值為3.0∶1[2]。醫療衛生條件的落后，加上農民看病難、看病貴，再加上農村醫療保險制度(新農合)尚未健全與完善，農民因病致貧、因病返貧的情況比較普遍;而教育是提高農民素質與農業技能的關鍵，它的落后則使農村、農業難以走出長期以來的困境。

二、統籌城鄉發展的諸多路徑及其共同性

1.統籌城鄉發展路徑的多樣性。怎樣統籌城鄉發展，這既是理論上有待解決的問題，也是實踐中碰到的現實問題。關于這個問題，學者們仁者見仁，智者見智，從不同的角度提出了諸多見解，歸納起來，大致有以下幾種觀點:(1)主張從體制上去統籌，即打破城鄉“二元分治”結構性體制，建立起統一的戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育制度等;(2)主張從產業上進行統籌，即建立城鄉統籌的產業發展體系，調整農村工業布局和發展戰略，實現城鄉工農業的協調統一;(3)主張從資源和生產要素上進行統籌包括資本、土地、勞動力等生產要素;(4)主張城鄉統籌在于推進城鎮化建設，通過轉移農村勞動力來縮小城鄉差距;(5)主張通過統籌公共財政支出，加大農村公共服務的投入，從而提高農村生產、生活的水平，使城鄉居于起點差不多的平臺，有利于城鄉協調發展。

2.統籌城鄉發展同一性。提出城鄉統籌發展，本身就是承認城鄉目前發展的不平衡性，承認目前的“城鄉有別”。那么，出發點就是一致的:城鄉發展起點與機會的不平等。由于城鄉這種不平衡體現在城市因工業的優勢、城鎮化過程中國家政策(如財政)的優先照顧而率先發展，以及這些因素反過來進一步使人力資源、資本、科技等向城市的聚合而產生的合力效應使城市加速發展，從而把農村遠遠地甩在了后面。

三、現階段城鄉統籌路徑的共同指向——城鄉公共服務均等化

1.城鄉公共服務均等化可以促進工農業之間的協調發展，進而促進全國經濟的協調發展。通過加大農業基礎設施、服務的投入，從而為農業經濟的長足進展注入了強勁動力。農業產業化、農業產業結構調整等，需要政府大力增加農業生產基礎設施的興建和改擴建。從一些發達國家的經驗來看，這個措施已經成為提高農業生產效率和經濟效益的不可或缺方式。韓國在20世紀70年代也曾經發起了一場轟轟烈烈的“新村運動”，通過這一運動使農村面貌煥然一新，農民收入顯著增加，農民人均收入由1970年的只占工資收入者的67%上升到1977年的102%[3]，而這主要得益于韓國政府增加農業生產基礎設施建設的舉措，包括道路興建與擴展、修筑小規模灌溉工程和水壩、水塘和排灌渠等。而日本農業現代化水平很高，而這也主要得益于日本政府對農業的支持，日本政府通過各種渠道用于農業的投資高達農業總產值的15倍之多，是發達國家中支持力度最高的。這些投入大部分用于土地改良、農業基礎設施建設等上面去了。

2.城鄉公共服務均等化有助于實現真正意義的社會公平。長期以來，在中國城鄉“二元分治”使城市居民與農村居民“同民不同命”，大家都是社會主義的公民，卻由于農村各項社會保障機制包括最低生活保障、基礎教育、公共衛生和醫療保障、養老、失業、生育等社會保險、各項社會救助等社會福利制度的缺失或者不完善而使農民沒有享受到與市民應有的同等待遇。如果說以前我們是因為經濟落后，國家沒有實力做到全民統一的社會福利保障，但是改革開放三十年后的今天，綜合國力已大大增強的中國，已經完全有實力可以做到，如果這時我們不去做，那么我們可能會重蹈現代西方國家的老路——經濟發達了，但社會公正的矛盾加劇了，新的貧困不斷涌現，由此所引發的社會問題令人擔憂。事實上，經過這三十年的經濟發展，我們的社會差距已經進入世界的前列。發展與社會公正問題已經到了非得解決的一個歷史時期。值得欣慰的是，我們代表著最廣大人民利益的黨已經充分認識到了這一問題，并在十六大提出了要“關注民生問題”，要讓公共財政的陽光照射到更多的老百姓上。在剛剛結束的十七屆三中全會上，我們黨明確提出“擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業”，我們有理由相信，隨著公共財政在社會民生上的擴大支出，必將伴隨著城鄉公共服務均等化的有力推進。

3.城鄉公共服務均等化有利于城鄉資源的合理配置，為實現城鄉經濟社會一體化鋪平道路。農業、農村要發展，離不開資源的支持。在過去，我們是“優先”發展工業，資源集中用于發展工業;到后來，由于工業的性質所決定的資本的積累和技術的進步速度遠大于農業，從而擴大了與農業的差距，從而城鄉的差距被不斷拉大。而城市的優勢一旦被“展示”出來，它就像一塊磁鐵，把資金、人力、科技等資源不斷地吸附在它身上，正如馬克思所指出的“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中”[4]，從而使城市創造出更高的勞動生產率和更大的生產力。這些資源的集中反過來又進一步提升了城市的發展，鄉村則更顯得落后了。可見，這是一個按經濟規律自然的循環。

我們城鄉統籌正是想打破這種“循環”，而不是打破“規律”，因為規律是打不破的。在當前我們社會主義市場經濟的前提條件下，資源是按效率、競爭的原則根據“無形的手”來進行基礎性的配置的。如果我們任由市場規律這只“無形的手”來調配資源，顯然無法扭轉當前城鄉的差距拉大的趨勢。但是，我們卻可以通過“有形的手”讓資源按“無形的手”來指揮和調配，讓資源重新在農業、農村進行合理的“流入”，從而讓農業也能像工業那樣在資源的支持下不斷創造更高的生產率，農村經濟社會不斷地發展，縮小與城市的差距。這只“有形的手”主要就要靠政府的統籌。

參考文獻:

[1]中國要讓農民搭上改革快車:第1版[N].參考消息，2008-10-11.

[2]中國統計年鑒:2005[K].北京:人民出版社，2005.

[3]李強，姜愛林，任志儒.韓國新村運動的主要成效、基本經驗及對我國的啟示[J].農業現代化研究，2006，(6).

[4]馬克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社，1995:57.

[責任編輯 陳丹丹]