論地方政府績效評估中的公民參與

摘要:地方政府績效評估引入公民參與有利于民主政治的實現，政府、社會、公民共同治理模式的形成，增強績效評估結果的有效性，政務流程的透明度不斷提高，鞏固主人翁的地位。公民參與地方政府績效評估存在著參與的動力不強，參與的信息不暢，參與難度較大等問題，從而影響了公民評估政府活動的信度和效度。為此，必須在公民參與的制度化，構建地方政府績效評估中的公民參與和政府互動協調機制，加強地方政府績效評估中公民參與的法制建設，強化公民參與主體的教育與培訓等方面選擇合適的路徑。

關鍵詞:績效;評估;公民參與

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0159-03

公民參與是指公民通過合法的途徑和方式，積極參與和影響國家和社會事務，表達自身利益要求和意愿，維護自身合法權益的一種公民行為。地方政府績效評估中的公民參與，要求在政府績效的評估過程中充分發揚民主，最大限度地讓公民參與評估，使他們能夠通過各種有效的信息傳輸渠道，充分表達意見和訴求。隨著民主政治的發展，公民在地方政府績效評估運作過程中所發揮的作用將會越來越大，公民參與程度已然成為檢驗地方政府績效評估發展水平的重要標志之一。

一、地方政府績效評估公民參與意義

在現代社會，公民參與更注重提高政府的公共行政能力，幫助并監督政府有效地代表和實現公共利益。在地方政府績效評估中引入公民參與，具有十分重要的意義。

1.地方政府績效評估引入公民參與有利于民主政治的實現。科恩認為，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策。”作為當代政治的核心價值理念，民主的核心就是公民參與。公民的參與程度已經成為衡量政治民主化程度的重要標準。此外，公民參與也是實現民主和維護公民利益的重要工具。公民通過自身或社會組織合法地參與管理國家和社會的各種事務，使自己的想法和利益要求在政府的立法和行政決策、執行過程中得以體現，從而實現自己的民主權利進而保護自身的利益。實踐證明，公民參與是促進民主的一種有效方式，它可以使個人的公民權得以實現，公民的主人翁的地位得到充分體現;可以促進公民意識的覺醒，增強公民參與公共事務的責任感，使其積極地負責任的參與社會行動，自覺履行公民的權利和義務，從而促進民主政治的發展及實踐的順利實現等。

2.有利于政府、社會、公民共同治理模式的形成。政府的治理過程絕非政府單方面行使權力的過程，更為重要的是，公民參與地方政府績效評估是政府與公民以及整個社會的互動過程，國家的建設與發展事實上需要政府和社會各種力量的共同努力和合作，正如羅勃貝拉指出的“一個端正、平等的社會，必須靠老百姓有理智的參與公共事務，以及不斷的提供建設性的意見。”[1]而面對日益增加和復雜的公共問題，政府部門受其自身治理能力的限制，已經無法成為單獨的治理者，而必須與公民、社會其他組織共同治理(cogovernance)。因此，政府、社會、公民(public-private-citizen)的共治已成為當代重要的治理模式。而公民參與地方政府績效評估，使政府了解公民的想法以及對于當前政府績效的滿意程度，從客觀方面提出各自的意見和建議，從而改善服務，提高管理水平，并且逐漸形成共同治理的合作關系。

3.有利于監督績效評估過程，增強績效評估結果的有效性。政府在履行職責的過程中，難免會有人或為了迎合上級政府和主管部門的喜好，搞背離民心的政績工程、獻禮工程，或為了自己加官晉爵而虛造數據，捏造政績，使績效評估中不正之風盛行。讓公民參與到政府績效評估中來，不僅能夠有效地監督評估的各環節，避免績效評估流于形式，或被人利用作為實現不正當目的、獲取不正當利益的手段，保證績效評估始終在規范化的軌道上進行，而且能夠使評估結果更為客觀、準確地反映政府的真實績效，增強評估結果的有效性。

4.有利于政務流程的透明度不斷提高，鞏固主人翁的地位。依法治國，是建設社會主義政治文明、發展社會主義民主政治的重要內容，其本質是保證人民當家做主。政府要保證依法治國方針的有效實行，就要自覺接受人民監督。政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監督。只有人民監督政府，政府才不會懈怠。而傳統體制下政府的許多行政行為都處于“暗箱操作”之中，無論是政府的機構設置、職責權限，還是權力的運行規則、工作程序等都很難為普通公眾所知。這些都嚴重阻礙了公眾對政府的了解和監督。“公民評議政府”即要求政府打開運作的“黑箱”，像白紙一樣展現在公眾面前，使公眾全面、準確地掌握與其利益息息相關的信息，從而在增加政府的透明度的同時為公眾對政府的監督提供便利的渠道。通過公民參與，政府真正放下架子，把自己放在應有的位置上，承認公民的主人翁和“上帝”地位，通過公民表達訴求和意愿的過程，使其加深對政府績效管理工作的了解并感受到自身的價值，從而增加對政府的認同感。通過這種融洽的互動關系，可以改善政府與公眾的關系，增強了地方政府的可信度，拉近了政府與公眾的距離，也促使公民從更客觀的角度去評價政府，使政府的形象得到提升。

二、地方政府績效評估中公民參與存在的問題

充滿生機和活力的公民評議政府活動是對傳統自上而下評估模式的有益補充，但同時由于中國地方政府所處的行政生態環境中的各方面的限制，公民參與地方政府績效評估存在很多不完善的地方，從而影響了公民評估政府活動的信度和效度。

1.地方政府績效評估中公民參與的動力不強。公民參與的動力是指公民為什么要參與地方政府績效評估，以及他們以怎樣的熱情和精神投入到評估中。從中國地方政府績效評估中來看，公民參與評估的動力主要來自政府強制和利益驅動，即政府通過公共權力的強制性促使公民參與其績效評估以獲得某種合法、合理化的認同。政府在其中起主導推動作用。同時，受利益驅使，公民會參與地方政府的績效評估，發表自己的看法，提出意見和建議。但是對于公民而言，最初參與政策過程的可能會面臨很大的風險，尤其是參與涉及到某些官員的既得利益時，更是如此。公民參與績效評估，就要掌握與此有關的信息，提供評估方案，協助評估執行，這些都會耗費參與者大量的時間、金錢成本，公眾也是理性的“經濟人”，他們會考慮參與的機會成本與預期收人的比較，因此，許多公民存在“搭便車”的心理。他們要么不愿參與評估，要么不敢客觀地評估，或者借著別人的評估結果，人云亦云。此外，由于相對缺乏價值觀驅動，中國公民缺乏參與評估的積極性和主動性，很多是被動地參與評估。

2.地方政府績效評估中公民參與的信息不暢通。信息是一種資源，對信息的占有就意味著對資源的控制，因此占有更多的政務信息可能享有更多的利益，評估的有效性在很大程度上取決于信息本身及其傳輸的質量。目前，政府部門尚未建立健全的評估信息系統，這嚴重制約了評估活動的開展，這集中體現在兩個方面:一是信息收集的困難。由于全面、系統地收集評估材料是一項相當麻煩而細致的工作，需要花費大量的人力、物力、財力和時間，這就為信息的獲取帶來一定的難度，進而影響了績效信息資料的真實性、客觀性、全面性。由此得出的評估結論也就不能準確、客觀、全面地反映公共部門的管理績效和公共管理過程中所存在的問題;二是信息溝通的障礙。信息交流與溝通是公共部門績效評估特征的重要體現，因為社會公眾只有充分了解政府及其活動，才能作出客觀的評定，政府只有充分了解社會公眾，才能提供他們所需要的服務。然而，公眾要表達自己的意愿常常受制于信息傳遞渠道，不能及時、準確、暢通地表達，這顯然不利于公眾與政府之間的溝通和了解，極大地降低了評估的質量。同時由于參與的形式、方法、渠道和手段等都沒有具體規定，公民想怎么評就怎么評，并且公民評議出來的結果政府又不予考慮和重視，依舊是按照自己的意圖評定自己的績效，使得公民評不評都一個樣，這不僅嚴重挫傷公民參與的積極性，使公民參與的熱情隨之消減，而且有可能引起公民的不滿，使公民參與流于形式，在一定程度上給社會增添了不安全因素。

3.地方政府績效評估中公民參與難度較大。中國舊官制的人治文化原則，在歷史上從來沒有間斷過。人們世世代代在舊官制文化及其積淀的熏陶下，形成了根深蒂固的傳統觀念和心理定式。其主要表現有官本位觀念，宗族觀念等。這種文化沖力是一種無形的歷史慣性，并非一朝一夕可以消除的。這種“官文化”思想使地方政府中的民主意識、服務意識和責任意識等依然缺乏。官治民的思想必然導致人治。同時，由于地方政府的法制化進程滯后，法制的機構與理念不完善，必然會形成一種借助法律來強化行政權威的傾向。人治管理和官本位思想的存在，導致了一些地方政府官員缺乏民主責任意識，往往以言代法、以權代法，產生一種“高高在上，唯我獨尊”的優越感，缺乏公仆意識。在這種意識下必然使其在提供公共服務時，處于一種“皇帝”的身份角色，認為服務的內容和方式都是由他們自上而下計劃地配給，公民只能接受，而沒有權向其提出自身利益的要求，更不能對其服務質量提出意見。因而對公民參與地方政府績效評估持不歡迎、不愿意、不支持的態度，地方政府績效評估中公民參與難度較大。

三、地方政府績效評估中公民參與的路徑

1.地方政府績效評估中公民參與的制度化。制度的重要性在新制度主義理論那里得到了充分的論證。吳敬璉在其著作中提出了“制度高于技術”的論斷，認為“制度節省的是交易費用，而技術節約的是生產費用”。制度層面的創新遠比技術層面的創新具有“終極意義”[2]。結合地方政府績效評估中的公民參與來說，公民參與的基本制度安排不僅關系到實現公民責任的空間，而且決定著公民對政府以及公共參與的態度和認知。因此，要保證績效評估科學化、民主化的實現，使公民參與績效評估更加科學，避免和減少重大的失誤，就應加快公民參與的法律化、制度化建設，形成一套較為完善的法律制度體系，將公民參與績效評估過程納入制度化的軌道。在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑做出明確的規定，并用制度的形式固定下來，依照制度確定參與的合理途徑和科學的參與程序，明確規定參與者的權利和義務是當務之急。

2.構建地方政府績效評估中的公民參與和政府互動協調機制。隨著地方政府角色和職能的重新界定，地方政府與公民之間的關系正在逐漸由治理者與被治理者之間的關系變為公民服務的提供者與消費者、顧客之間的關系。為此，地方政府績效評估中需將這種關系通過公共責任和顧客至上的管理理念表現出來，強調以顧客為中心，以顧客的需要為導向，傾聽顧客的聲音，按照顧客的要求提供服務，從而加強社會公眾對地方政府的信任，改善地方政府與公眾的關系[3]。一方面，地方政府績效評估過程中公民參與的主體要把公眾對政府的評價意見通過制度化和非制度化的渠道主動反映出來，從某種意義上說，公民主動參與評估主要就是人民群眾通過一定的渠道充分地直接地真實地表達自己的意愿，從而對政府的決策制定和執行以及政府的績效施加影響;另一方面，要求地方政府以“顧客導向”為基本理念，以“顧客滿意”為基本標準，并在政府績效評估的過程中關注公民的需求與期望，并對此給予積極的回應。構建地方政府績效評估過程中的政府與公民的互動協調機制，這種互動強調政府和公民主體地位的對等，力求打破傳統政府績效評估中單方面強調政府的主體性，對公民的參與不重視或忽視的局面，為構建和諧社會打開新局面。

3.加強地方政府績效評估中公民參與的法制建設。在從人治向法治轉型的過程中，傳統人治作風的遺留不但挫傷了公民的政治功效感，也導致了打擊報復公民的監督與參與行為的現象，因此，政府必須通過加強公民參與地方政府績效評估的法律制度建設，來保障公民參與的權利、參與的積極性和主動性。通過法制建設確立公民參與績效評估的主體地位，確保其參與績效評估活動，促進政府提高管理水平;樹立公民參與績效評估活動的權威性，確保公民在績效評估活動中享有調查、評估有關政府各個部門活動的權利;確定公民參與政府績效評估活動的制度和規范，對評估主體評估什么，怎么評估，評估應注意的事項等問題作出規定，使評估工作有法可依、有章可循，通過法律制度建設來逐步達到公民參與的制度化、法制化，進而實現公民參與地方政府績效評估的常態化。在保證公民參與法制化的同時，政府對于公民參與評估的態度也必須端正，也應遵循法律事實，以確保評估的公正性和公開性。

4.強化地方政府績效評估中公民參與主體的教育與培訓。公民能否很好地參與到地方政府績效評估中來，從主觀方面來說還依賴于公民自身的素質和參與意識。研究表明，中國人的政治參與行為并不像西方學者所揭示的那樣通過教育程度的提高就能得到改善。在中國，教育程度與實際的參與情況之間呈現無關態勢。但是，教育與參與意識之間卻表現出了較強的正相關，“教育程度越高，對體制和規范的了解越深，越傾向于采取體制內的參與方式。”因此，樹立參與意識仍需從教育上入手，這既可以通過正規的學校教育實施，也可通過社會化方式如媒體宣傳、政務公開運動等渠道實現。這種教育的核心有兩個:一是幫助民眾獲得更多的體制與規范的知識;二是有意識地將被割裂的權利與利益之間的關系銜接起來，使人們清楚地認識到權利可以用作維護利益的有效武器。

5.促進公民參與地方政府績效評估活動的有序化。公民參與的“有序”指的是公民參與在法律、制度規定的范圍內，有步驟地、合程序地、合規范地進行。促進公民參與績效評估活動的有序化是當前完善地方政府績效評估體制的一項艱巨而重要的工作，實現有序化的公民參與需要從多方面著手。首先，應確立公民成為地方政府績效評估主體的程序規則。公民成為績效評估主體，參與公共管理活動，需要有程序規則來作保證，否則參與就成了空話。當我們確立了公民和社會組織可以成為績效評估的主體時，對于政府來說，也許并不愿也不適應讓渡一部分權力給公民和社會組織，而靠公民和社會組織自身的努力又難以在短時間內建立一套行之有效的程序規則。因此，需要政府的支持，通過精細的程序設計，使公民真正獲取績效評估的主體地位。其次，完善公民參與地方政府績效評估活動的程序規則。僅有憲政法制的原則性規范是不夠的，公民參與績效評估活動需要具體的、明確的程序規則來保障。這樣一套完整的程序規則，應當有利于公民參照評估指標體系和評估標準，利用各種有效手段收集績效評估的有關信息;有利于將公民評議的信息整理、加工和處理，去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里，做出評估結論;有利于通過適當的方法和渠道將評估結論反饋給地方政府，并向公民公開。再次，建立公民監督績效評估的程序規則。政府績效評估僅靠有關領導實施自我監督，這種做法難以達到有效的監督效果。政府績效評估的過程和結果需要全面的公開，以使群眾和大眾媒體能夠廣泛地介入，形成有效的監督體系。這種監督機制需要有嚴格的程序保障，包括事前監控、事中監控和事后監控。

參考文獻:

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[2]吳敬璉.制度高于技術[M].北京:中國發展出版社，2004:1.

[3]鄧瓊.公民參與地方政府績效評估的影響因素與途徑[D].湘潭:湘潭大學碩士學位論文，2005:10.

[責任編輯 陳丹丹]