進一步完善我國國家助學貸款運行機制研究

摘要:如何實施助學貸款是個世界難題。然而，開行河南分行在基本實現“應貸盡貸”時，取得了“63.5%的高提前還款率”、“2.8%的低違約率”的驚人業績。筆者認為，開行河南分行人員和機構極少，敢于在經濟相對不發達的河南省大規模放貸并取得這樣的業績，得益于其開發性金融實踐及其主導創建的“河南模式”，也得益于現行利息政策，但也存在部分特別貧困學生沒能借到款的可能，現行防范學生違約的措施也有待改進。

關鍵詞:完善;國家助學貸款;河南模式;機制

一、助學貸款“河南模式”成功因素及實踐分析

(一)助學貸款“河南模式”成功因素

1.開行的經營理念和開發性金融實踐為機制創新奠定了基礎。作為政策性開發性金融機構，堅持“以支持富國富民為己任，促進經濟社會發展”的經營戰略，以“政府熱點，血中送炭，規劃現行，信用建設，融資推動”為經營方針，通過市場、信用體系、風險防范和制度等機制建設，整合政府及行業主管部門、銀行、企業或其他組織等多方的信用資源，達到多方共贏，實現商業可持續性發展，已經在多個領域進行了實踐并取得成功。這些為開行在河南省國家助學貸款流標之后積極主動的創建新機制奠定了堅定的理念和實踐基礎。

2.“不求盈利、但求多方共贏的可持續”戰略是該模式成功的關鍵。國家助學貸款能滿足政府履行“實現教育公平”的社會承諾，落實開行“民生”戰略，緩解高校經費壓力，幫助學生完成學業和掌握知識本領，這些使得開行能成功應用“成本—收益”原則，整合多方力量共同承擔助學貸款工作中的相關責任和風險成為可能。同時開行確立了“應貸盡貸”信貸目標，設立了“誠信、育人”的產品理念，使相關各方和廣大學生高度認同開行開展的助學貸款業務。

3.建立“決策、管理、操作”責任明確的機構和組織，充分發揮相關部門(或單位)的信息和資源優勢，加強分工和協作，提高了整個業務的執行力，同時減少開行的運行成本。

(1)決策機構。成立以主管省長為組長、省財政局、教育廳、省銀監局、人民銀行鄭州支行及開發銀行等各相關部門參加的省助學貸款領導小組，對的創新和重大事項進行決策、部署和協調，充分發揮了政府及相關單位的行政資源優勢，為該項業務的成功創新、政策制定和順利實施提供了強有力的保障。

(2)管理機構。以隸屬省教育廳的省學生資助管理中心為管理平臺，作為開行貸款與高校接口，對河南省國家助學貸款進行組織、指導、協調與監督，保證貼息資金和風險補償金及時足額撥付到位，受托組織、統籌管理全省高校的助學貸款。作為行業主管部門的執行機構，利用教育廳賦予的對各高校的行政管理權利(如各高校領導任免、教育經費撥付、招生規模均與各高校助學貸款業務執行情況掛鉤等)，增強了對各高校的管理力度，同時減少開行與各高校交往的成本。

(3)操作機構。各高校成立助學貸款管理機構，按照在校生規模1:2500的比例配備專職工作人員，制訂助學貸款操作細則，受托負責辦理本校助學貸款的申請受理、資格審查、合同簽訂、貸款發放、貸后管理和本息回收等業務，負責開展本校誠信教育并推動受助學生的信用建設。發揮各高校更了解學生和容易掌握學生信息的優勢，利用學生更愿意誠信于母校的傳統文化，彌補了開行機構和人員少、直接管理成本高的弱點。

4.大力開展外包業務，工作質量得到保證的前提下，彌補自身不足和節約人力成本。一方面充分利用農業銀行的網絡優勢，尤其進行代理結算，大大彌補了開行網絡嚴重不足的劣勢，另一方面，發揮專業管理的優勢，由省檔案館管理助學貸款檔案。雖然外部均需要開行支付費用，但通過外包一些技術含量較低但需要大量人力的工作，開行員工主要進行高附加值勞動，增強核心競爭力和贏利能力。

5.讓渡14%的風險補償金，精心設計激勵約束條款，為各部門完成相關工作提供強有力的動力。開行讓渡省政府按助學貸款發放額的14%提供的貸款風險補償金(校屬同級財政與高校各出資50%)，當貸款違約額低于補償金數額時將其差額部分經省學生資助管理中心返還高校予以獎勵，當貸款違約高于補償金數額時先用補償金補償，不足部分省學生資助管理中心、高校與開行按10%、50%和40%的比例分擔。開行“大度”的將風險補償金用于激勵，特別是對高校的激勵，極大的提高各高校工作的積極性和工作質量，同時增強了省學生資助管理中心不斷提高整體管理能力和推動實施風險控制措施的動力，也分算了學生違約風險。

6.通過誠信教育、建立信息系統、社會監督力量，設置違約懲罰措施等，提升貸款學生的還款意愿和能力。開行聯合省學生資助管理中心、各高校進行誠信教育，如以短信大賽、演講大賽、辯論大賽等多種形式開展“誠信校園行”，還開設誠信教育課程并建立學生信用檔案。通過建設助學貸款信息管理IT系統并與人行征信系統及教育部助學貸款信息系統銜接。向生源地、家長單位和社區(村鎮)通報學生貸款情況，在就業報到證上簽署貸款信息并與就業單位簽訂教育合作證書，有權利將學生的違約情況提供給其它銀行等金融機構和相關單位，或在大學生就業網、學歷文憑查詢網站及國家助學貸款網站等各種媒介上公布違約學生名單和相關信息。通過教育、建立更多監督力量和違約懲罰措施，增加了學生違約成本，同時變相提高學生認真學習、工作的積極性，從而提高學生的還款意愿和能力。

(二)助學貸款“河南模式”的實踐分析

1.為什么有63.5%的學生提前還款率?

(1)影響學生還款意愿的因素分析。除了省學生資助中心和高校工作得力，對學生的教育和管理到位，使學生還款意愿增強外，現行利息政策是一個核心因素。目前助學貸款在校期間利息全部由財政貼息，離校后的利息由自己承擔，在這種情況下，如果能其能提前還款是理性選擇。

(2)學生還款能力的分析。能提前還款:一是沒有能力足額提前還款，但可以通過向親朋好友借款或家庭積累;二是家庭能勉強支付，但由于能獲得貸款，在借款時已經做好了提前還款的安排;三是近幾年家里收入較好，可以提前還款。對于第一、第二種情況，如果能從親朋好友那里借到錢提前還款，或明確家里畢業時能通過積累償還貸款，學生在向銀行借款時已經做好計劃在畢業時提前還款的安排是理性選擇。對于第三種情況，是我國經濟發展的積極影響。

(3)真正貧困的學生是否能獲得貸款? 理論上，貧困學生如果能獲得貸款，高?？梢跃徑饨虒W經費壓力，但是如果本校貸款學生大面積不能按時償還，高校要損失掉繳納貸款余額7%的風險準備金，而且當超過14%的時候不僅要承擔超出部分40%的違約損失，同時有可能被認為是“工作不力”而受到教育主管部門的懲罰，如減少貸款或招生等;相反，如果是違約很低、甚至不違約的話，多余的風險準備金歸高校所得，最高所得為貸款余額的7%，而且帶來“工作成績顯著”或擴大招生等額外的收益。對比之下，結合現有的資助體系(“獎、貸、助、補、減”)，高校延緩或變相拒接特困學生貸款也是一種“理性選擇”。河南省高比例提前還款，理論上學校有變相拒接特困生借款的“積極性”。

2.目前223名學生欠息，是真的沒有錢還?對于違約拖欠期限超過一年、共欠息約3.8萬的241名借款學生，開行河南分行和河南省教育廳聯合在今年1月15日《河南日報》(見第13版)上進行了公布以催收，個人欠息在90-330元之間，直到5月初僅有18名借款學生償還欠息，仍有223名學生仍拖欠，兩個單位在5月5日再次聯合發布了催收公告。此后《河南日報》記者楊萬東通過網絡搜索引擎，取得了23個欠息畢業生的聯系方式，并通過電子郵箱、電話、QQ或MSN與其聯系上，，同時采訪相關單位及個人，并在《“沉睡”的誠信?》(《河南日報》2008年5月23日第10版)一文中發出了“令人扼腕嘆息:部分大學生的誠信意識何在?”幸好，據了解本批被催收的學生基本已償還欠息。顯然，大部分學生是有能力償還欠息，銀行的要求很簡單，“有錢還錢，無錢交言”，但大部分學生存在僥幸心理，以各種方式希望銀行能夠“忘記自己”，同時具有多種理由希望于社會對自己的違約記錄給予寬容，這些學生的誠信的確需要“喚醒”。

二、進一步完善國家助學貸款機制的建議

從以上分析可知，開行河南分行助學貸款的高提前還款率和低違約率，“河南模式”中成功因素起了重要作用，現行利息政策也是一個重要原因，也不排除部分特別貧困的學生沒能借到款的情況，同時現行防范學生違約的措施也需改進。為實現教育公平和社會公正，做到“應貸盡貸”，仍需改進現行貸款政策和模式以建立助學貸款的長效機制。

1.擴大信貸資金量，確保有足夠的資金滿足貸款需求。我國金融機構商業化程度日益上升，在平衡風險—資本—收益時，商業銀行不愿意給一些教學實力較差或經濟不發達地區學校的學生貸款，也是合理的選擇。為此，對于這一高度政策性業務，當前可以借鑒“河南模式”，提供資金的主體可由致力于國家助學貸款業務、信貸操作能力較強的政策性銀行為主，其他商業銀行為輔，暫時可由開行承擔，隨著開行商業化轉型，繼續由開行，或由開行相關機構與人員為基礎組建專業貸款機構，或可由農發行也參與國家助學貸款業務;資金可由央行給予資金支持，或通過發行特別債券，或允許國家助學貸款進行證券化，確保有足夠的資金給予貸款。當然，目前也不排除、更不能強行要求商業銀行參與，讓各商業銀行、各政策性銀行之間相互競爭，節約我國財政資源，在投標條件相同時商業銀行可優先。當該項業務風險回報達到商業銀行自愿積極介入時，政策性銀行可以逐步退出該領域。

2.加強借款學生的資格管理，確保合理利用有限的信貸資源。將有限的信貸資金用于合適的學生一直很難。為此，教育主管部門和各高校應聯合經辦銀行積極講解國家助學貸款的原理、理念、要求和相關操作，鼓勵貧困學生向銀行借款，提高貧困學生通過努力學習、就業后償還銀行貸款的決心;出臺相關標準、政策(或倡議)，盡量減少家庭條件較好的學生來申請國家助學貸款，以免占用有限的信貸資源;出臺相關政策，建立便于學生或家長舉報和監督的渠道，懲罰任何阻止或變相阻止貧困學生借款的單位和個人，也要懲罰家庭條件明顯較好也獲得貸款的學生。

3.做好招生規劃，提升教學質量，讓畢業生適應社會人才需求。近幾年來，我國大學生就業難、人才浪費現象日益加大，平均工資也不斷降低，直接影響到大學生的還款能力。據資料顯示，2007年我國大學生平均就業率約70%，達近7年來最低，2008年在當前國際金融海嘯不利影響下將會更加嚴峻，預計2008年底有100萬大學畢業生不能就業(2009年將有592萬大學生畢業)。按郎咸平的觀點，我國現在的經濟結構不需要那么多的大學生，大學生養豬、賣豬肉、洗腳、陪聊等，國家在高校合并、擴招的時候，沒有深入研究我國經濟容納大學生的能力，包括數量規模以及在職業技術、專科、本科、研究生的分布結構，教育產業化還帶來了高校教學質量下降、增大學生負擔、高校盲目建設、教育腐敗等不良影響。因此，教育主管部門要對招生規模和結構分布方面進行相應調整，不斷提高教學質量，適應我國經濟發展需要，減少大量失業和人才浪費的現象。

4.增加對教育的資金支持力度，規范收費，降低學生負擔。在伴隨并校和擴招的教育產業化過程中，不僅使高校向銀行大量借款，提高收費標準，同時還加大了學生的負擔。據2007年9月12日教育部部長周濟在新聞發布會上介紹，近幾年來高校增加了 5000億元資，國家財政投入 500億元，形成債務2000多億元，還有 2000多億元是通過各方支持來解決的，高學費也是當時我國財力投入不足下的一個選擇。我國前教育部副部長張保慶2005年曾接受采訪說，他和他夫人兩個人的工資加在一起，也只供得起一個孩子上大學。目前我國中產和富裕家庭比例還不高，我國大學生大部分來源于城鎮工人家庭和農村，需要不斷加大對高校投入，包括對各高校組建國家助學貸款工作隊伍的投入，規范收費，降低學生的負擔。

5.優化當前學生資助政策體系，增強對貧困學生的幫助作用。2007年國家下發了13號文及其配套辦法，如果文件中的規定全部落實，基本可以解決目前所有貧困大學生的上學資金問題，但筆者認為落實這些規定需求資金量很大，操作成本高或操作容易“變樣”，“獎、貸、助、補、減”中存在激勵不當的情況，應該適當調整和優化。例如:可以取消針對品學兼優的貧困學生的國家勵志獎學金(中央與地方共同設立，比例3%，偏向農林水利礦油核等專業)，同時擴大國家獎學金的獎勵比例，這樣品學兼優的貧困生同樣能獲得獎勵，減少高校不當操作(如牽強的讓一個學生同時獲得多個獎項)，更大力度、更加公平的激勵所有學生努力掌握科學知識。對于廣大的貧困學生，以國家助學貸款為主解決學費、住宿費和生活費，適當給予一定的困難補助;詳細制定并統一公布國家助學貸款的代償制度和免費教育特殊規定，加強對區域和專業的調節力度;降低現行國家助學金的補助額度同時擴大比例，建議額度在500-1000元之間，比例可以擴大到30%-40%，以降低對部分學生(申請)和管理人員(審核)不當行為的激勵;在認真落實“綠色通道”解決入學問題的前提下，可以暫緩推動生源地貸款，因其成本遠高于國家助學貸款;不應鼓勵學生進行一些簡單勞動的勤工儉學，鼓勵學生將大部分時間用于學習、參加校內各種社團組織和鍛煉身體。對于特別貧困的學生，可以優先考慮減免政策，輔以國家助學貸款。取消校內無息借款，可以組織更多的資金用于降低學生上學成本和增加對助學貸款的風險補償。

6.改進助學貸款產品要素，適應學生畢業后的還款能力。如上分析，現行利息政策有些不好的激勵，可改變現行利息補貼政策，在保持政府補貼利息總額的前提下，改為全程收息和全程補貼利息，學生上學期間利息可本金化，以此減少一些學生“積極”獲得“無息貸款”的行為;延長學生還款期限，如離校后還款期最長可達10-15年，以適應當前就業形式不好、工資水平較低和畢業后生活成本高的現狀;擴大國家助學貸款本息代償的區域和學科專業面，以此調節大學生的區域和專業分布以符合國家整體發展戰略的人才需求;適當調整貸款額度，貸款額度需最少覆蓋學費、住宿費和一定的生活費。

7.加強違約懲罰條款設置，提高學生違約成本。俗話說“有錢還錢，無錢交言”，但一些學生的確存在“僥幸”心里，以各種理由故意逃廢債。為此，在落實前面1-6條的同時，可提高學生的違約成本?？梢栽谥袊叩冉逃龑W生信息網上集中公布全國各高校的貸款信息(包括畢業學校、就業單位、還款情況等)，鼓勵對有錢不還的學生進行舉報，加強社會對貸款學生的監督力度，同時在該網站上公布與各貸款銀行取得聯系和還款的方式，便于學生與銀行取得聯系。借款學生畢業時需要與銀行重新簽訂還款方式和還款計劃，及時向銀行提供聯系方式(手機、固定電話、郵箱、QQ號、MSN)和就業情況，不能償還貸款時需辦理展期手續。對不主動聯系銀行也不申請展期的違約學生，銀行在履行追償手續后，可以在網絡上長期公布違約信息，并可加倍罰息，還計入個人征信系統;可以規定所有金融機構對于有違約記錄的學生，在3-10年內提高其房子、車子的貸款利率，降低信用卡額度等措施，以此激勵學生主動聯系銀行和積極還款，提高違約成本的方式提升大學生的誠信意識。

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(作者單位:中南財經政法大學金融學院 中國工商銀行股份有限公司湖北省分行營業部)