提高信貸政策執行力：國際經驗及啟示

一、當前信貸政策執行力不強在基層的主要表現

(一)信貸結構有所優化，但未達到預期效果

2004年以來，根據國務院、發改委、人民銀行、銀監會先后出臺的多項結構調整政策，人民銀行常德市中支發揮窗口指導作用，引導金融機構落實系列政策措施，促進了信貸總量合理增長，信貸結構有所優化。但信貸結構調整過程中仍存在不少問題。

一是貸款壘大戶現象突出。2009年上半年，常德市金融機構前五十名企業、機構貸款戶(以下簡稱前五十戶)貸款新增額33.6億元，占全部貸款新增額的60.4%，其中，前十戶貸款新增額占全部貸款新增額的37.6%，最大單戶新增貸款占前十戶貸款新增額的19.1%。6月末，前五十戶貸款余額97.3億元，占全市金融機構貸款余額的25.8%，其中，前十戶貸款余額占全市金融機構貸款余額的13.9%，最大單戶貸款余額12.9億元，占前十戶貸款余額的24.5%。監管部門規定各銀行單一客戶貸款不能超出全部貸款余額的10%，前十戶貸款不能超出全部貸款余額的50%，常德市部分金融機構已經接近、甚至超出了監管要求的上限。

二是貸款過于向少數行業集中。2009年上半年貸款主要集中在政府機構、公共基礎設施建設和電力等優勢行業。國土儲備中心、非稅收入管理局兩家政府機構分別新增貸款4億元和1.3億元，占前五十戶貸款新增額的15.8%;經建投、城建投及其所屬事業單位新增公共基礎設施貸款8.9億元，占26.5%;大唐和華電兩家電廠分別新增貸款2.2億元和2億元，占12.2%，僅此三個行業貸款新增額占前五十戶貸款新增額的54.5%。

三是貸款“井噴”背后孕育著新的風險。在投資拉動的政策導向下，一些偏離“有保有壓”方針，本應“控”和“壓”的“兩高一?！毙袠I的項目也可能搭車上馬，給銀行埋下信貸風險隱患。

(二)中小企業融資金難現狀有所緩解，但仍難滿足其有效需求

近幾年來，國家先后出臺了多項政策，要求鼓勵和支持民營企業和中小企業發展，滿足其合理的信貸資金需求。但2009年以來，受國際金融危機的影響，中小企業發展受阻，金融機構出于風險考慮，對中小企業懼貸現象普遍。據統計，2009年上半年，全市金融機構共發放中小企業貸款48.7億元，僅占全部貸款發放額的33.1%;6月末中小企業貸款余額150.3億元，僅占全部貸款余額的39.8%，民營企業和中小企業的有效信貸需求仍有很大部分難以滿足。據近期對常德市40家中小企業的問卷顯示，有38家企業“很需要”或“需要”向金融機構借款，占總數的95%，然而只有45%的中小企業2008年獲得金融機構貸款比上年有所增加，35%的中小企業認為現在從金融機構借錢“越來越難”。

(三)信貸扶持弱勢群體有所成效，但力度有待進一步加大

近年來，扶持弱勢群體的信貸政策出臺較多，扶弱對象、范圍和政策效果均在擴大。然而，與農民、下崗失業人員、貧困學生的發展要求和信貸資金需求相比，政策效果遠未達到目標。即使在適度寬松貨幣政策下，貸款急劇擴張，流向“三農”等弱勢群體的資金卻仍不多，據對常德市7縣市(不含2個市轄區)農村金融發展情況的調查顯示，雖然獲得農村金融服務的農戶數在逐年增加，但覆蓋面仍低于50%，其中獲得貸款的不到40%。國家專項信貸政策落實困難重重，下崗失業人員小額擔保貸款業務各國有商業銀行市分行不愿意承擔，目前只有農村信用社開辦;國家助學貸款在常德高職院一直沒有開辦，生源地助學貸款政策傳導不暢，全市除農村信用社已經初步啟動外，其它行均未開展。

二、國際經驗借鑒

從國際經驗看，信貸政策的實施方式主要有政府直接參與型和政策引導型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設立政策性金融機構，直接向弱勢產業、落后地區注入信貸資金;政策引導型則是政府通過制定優惠政策，引導市場主體加大對這些領域的投入。歸納起來，信貸政策的有效實施離不開法律環境的完善、政府的實質參與和相關政策的配合。

(一)加強立法保障:提高信貸政策權威性

在農村金融方面，法國、美國等國家大都通過立法對農村政策性金融給予支持保障(見下表)。

在助學貸款推動上，美國、日本均制定了一整套完備的助學貸款法律法規體系(見下表)。

(二)政府實質參與:提高信貸政策執行力

從國際上助學貸款政策的實施看，政府實質參與主要體現在三個方面(見下表)。

在對弱勢群體的支持方面。英國政府專門拿出一筆啟動資金，支持社區金融協會為這些人員創業提供貸款支持，并降低貸款門檻，幫助他們獲得必要的資金。2002年，政府一次性投入了4 000萬英鎊給社區發展金融協會，作為對貧困人口、弱勢群體提供貸款支持的啟動資金。截至2006年，社區金融協會各會員單位已累計發放貸款4.4億英鎊，扶持發展的中小企業已累計創造8萬個就業機會。

(三)政策聯動配合:提高信貸政策有效性

在信貸政策和產業政策的配合方面， 日本與韓國在制定和貫徹信貸政策時，對于產業政策和信貸政策的目標都有明確的、可信的、靈活的辦法。1973年的石油危機發生后，日本產業支持的重點轉移到促進向尖端技術開發領域的投資和改善貿易摩擦等方面。從信貸對產業支持的重點看，為縮小國際收支順差，停止對出口產業的支持，保留了進口優惠政策;高、精、尖產業不僅可以通過城市銀行、信用銀行、長期信托銀行來取得資金，而且也可以從民間和發展較好的企業得到資金。韓國政府通過控制利率并監督銀行信貸分配(包括外匯分配)來影響企業治理結構和實施產業政策，60年代的出口運動和70年代的重化工業運動都是由各種類型的優惠信貸計劃和政府對信貸的決定分配支持的。

在農村金融方面，許多國家都對發展農業保險均十分重視。美國自1938年頒布《聯邦農作物保險法》以來，其農作物保險經歷了試辦、加速發展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和代理的四個階段。而法國是典型的私有化主導型農業保險國家，農業保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。日本設立了農村信用保險制度、臨時性資金調劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險制度、農業災害補償制度和農業信用保證保險制度(貸款擔保制度)等制度，建立起農村合作金融的外部保險機制，化解了農村金融風險，避免了合作金融為求化解風險趨向于商業化，或者大量破產引發金融危機。

三、幾點啟示

(一)硬性法律約束替代軟性窗口指導

一是修訂《中國人民銀行法》，將第四條第二項“依法制定和執行貨幣政策”修改為“依法制定、執行貨幣政策和信貸政策”，廓清人民銀行與金融監管機構、經濟管理部門分工和配合的邊界，明確信貸政策工作職責和行政權威。二是遵循單獨逐一立法原則，加強對農村金融、中小企業融資、助學貸款等信貸政策集中領域的立法。如在農村金融方面，公平界定農村金融機構的業務范圍和服務職責;把支持當地中小及民營企業、助學和消費貸款等作為農村金融機構應盡的法律義務。規定農村金融機構必須將所吸收資金投放在當地的比例，且對中小及民營企業、小額農戶貸款提出具體的比例和份額要求。在助學貸款政策的改進上，可借鑒美國政府在學生貸款中的作用，按照我國目前金融資產管理公司的經營構架，由中央政府注資成立國家助學貸款擔保公司，發揮國家助學貸款“最后買單人”作用。三是賦予人民銀行有效手段。特別是要以法律形式賦予人民銀行各級行對轄區金融機構高管人員任職資格具有審查權、否決權，改目前銀監部門一家獨審為兩家聯審。人民銀行通過開展信貸政策法律執行效果評估，對評估考核不合格的，人民銀行對其高管人員任職資格可以行使否決權。在農村金融領域，對執行法律、政策不力者，由當地人民銀行采取特種存款、差別存款準備金率等手段進行干預，或建議銀監部門勒令其限期退出農村金融市場，將原占有的金融資源轉讓給執行法律、政策優良的機構。

(二)政府實質參與替代單純政策引導

一是政府設立特定金融機構或授權政策性金融機構承擔特定的信貸服務，比如設立能夠提供農村基礎設施建設、高新技術企業發展貸款的政策性銀行或授權現有銀行開辦商業性金融無法提供的金融產品;二是要為特定金融機構提供必要的啟動資金，并為特定信貸投放提供擔保，以確保其運作的可持續性，比如建立政策性再擔保體系，對一定規模的小額信貸組織由政府注入無表決權的資本金，扶持行業中介類機構;三是政府要為金融機構辦理的小企業貸款、弱勢群體信貸等特定信貸業務建立補償機制，如貸款利差補貼、風險補償金或履約保險等。

(三)政策整合聯動替代政策分散實施

一是要加強信貸政策制度設計和政策系統性設計，把信貸政策的實施和國家經濟社會發展戰略、產業政策及財稅政策、政策性金融的定位、以及貨幣政策工具的運用有機結合起來。對新農村建設、中小企業、節能減排、就業、助學政策等，要總結實踐經驗，建立評估體系，加強深層次分析研究，改進、完善和制定符合我國國情特點的信貸政策。二是注重信貸政策與財稅政策的配合，國家對傾斜性發展產業、戰略性行業和弱勢群體的扶持實

施選擇性信貸政策時，應同步實施傾斜的財政或稅收政策，可注入資本金或財政撥款，或采用相對優惠的營業或所得稅率。三是注重信貸政策與保險政策的配合，以農業保險、失業保險、社會最低生活保障等形式加大對弱勢群體、弱勢產業和落后地區的轉移支付，建立政策性保險機構或指定政策性業務經辦機構辦理政策性保險業務，增強弱勢產業、弱勢群體的抗風險能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。四是借用資本市場，將間接融資通過信貸二級市場轉化為直接融資，將信貸資產證券化擴大到地方性中小銀行，拓寬到中小企業貸款證券化。讓更多的中小企業上市，改善其法人治理結構，加強出資人對經營者的監督，發揮直接融資對信貸風險的緩釋效能，促進信貸資產質量提高。

參考文獻:

《努力發揮信貸政策的結構調控功能》，金融時報2008年1月14日，吳顯亭。

《增強中央銀行信貸政策扶弱功能有效性的思考》，金融參考2008年第1期，林建華。

《國際信貸經驗啟示和我國信貸政策的完善》，吉林金融研究2009年第1期，高歌、王朝陽、卜凡玫。

《當前貨幣信貸政策執行中存在的矛盾及對策》，銀行與經濟2000年第5期，李士海、周衛東、薛泰平。

《貨幣政策傳導與信貸政策執行中存在的問題及對策》，西安金融2003年第9期，徐光潤。

《信貸政策傳導梗阻:基層中央銀行貨幣政策執行中的一個突出問題》，經濟理論研究，沈華明。

《基層貨幣信貸政策傳導梗阻的成因及對策》，吉林金融研究2004年第12期，程萬寶。

課題組組長:劉新華

課題組成員:戴恩會 彭友寶 陳 龍 趙久爽

執 筆:戴恩會 彭友寶 趙久爽