關(guān)于國庫集中收付制度的改革與完善

摘要:隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的財(cái)政支出管理手段已不能適應(yīng)中央政府的要求，于是國庫集中收付制度作為西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家所普遍采用的財(cái)政資金收付管理制度在我國得以推行。現(xiàn)階段，我國國庫集中收付制度日趨成熟，但在實(shí)際執(zhí)行過程中仍存在諸多問題，如何加以改革與完善，已成為我國學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵字:國庫集中收付制度;改革;完善

一、我國國庫集中收付制度的產(chǎn)生

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，要求財(cái)政職能做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，將建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變成為滿足社會(huì)需要的公共財(cái)政。而傳統(tǒng)的財(cái)政分散支付方式一方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制和監(jiān)督不嚴(yán)，另一方面，由于資金分散支付和存儲(chǔ)，導(dǎo)致財(cái)政收支活動(dòng)信息反饋遲緩以及財(cái)政資金使用效率不高，這嚴(yán)重制約著我國財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。國庫集中收付制度作為被西方成熟資本主義國家所普遍采用的財(cái)政資金收付制度自20世紀(jì)90年代便引起了我國理論界的探討，終于在2001年被我國在結(jié)合我國國情的前提以試點(diǎn)的方式借鑒過來并使用至今。

國庫集中收付制度是將政府所有的財(cái)政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)賬戶，同時(shí)，所有的財(cái)政收入均通過國庫單一賬戶收繳，所有的財(cái)政支出也均通過這一賬戶撥付的一種財(cái)政資金收付制度。按照2001年3月財(cái)政部、中國人民銀行印發(fā)了《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，國庫集中收付制度的基本框架為:(1)建立國庫單一賬戶體系。該體系包括財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶、按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶、在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶、在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶以及經(jīng)國務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)特殊過渡性專戶;(2)規(guī)范收入收繳程序。主要包括:所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶;(3)規(guī)范支出撥付程序。即支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。(4)完善相關(guān)配套措施。例如進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算編制改革以及修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法等。

二、我國國庫集中收付制度在執(zhí)行中存在的問題

現(xiàn)階段，國庫集中收付制度作為財(cái)政支出改革的重要內(nèi)容之一，已在全國各地試行。財(cái)政國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革剛剛起步，在執(zhí)行過程中難免會(huì)遇到一些問題，歸納起來有以下幾點(diǎn)。

(一)執(zhí)行層觀念上的制約

前面提到，作為一種先進(jìn)的財(cái)政資金收付管理制度，國庫集中收付對(duì)財(cái)政資金的收繳與支付的規(guī)范科學(xué)、嚴(yán)格，不僅改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的、執(zhí)行層所熟悉的財(cái)政資金按部門和預(yù)算級(jí)次分散支付的方式，并且對(duì)預(yù)算編制工作提出了更高的要求，這必然引起各方面利益相關(guān)者的抵觸情緒。由于國庫集中收付制度增強(qiáng)了財(cái)政支出的透明度和規(guī)范性，對(duì)設(shè)立“賬外賬”、“小金庫”等現(xiàn)象能夠有效地進(jìn)行遏止，這對(duì)一些部門和個(gè)人的既得利益勢必有所影響，出現(xiàn)了一些預(yù)算單位或個(gè)人對(duì)這項(xiàng)制度的不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響國庫集中制度制度功能的發(fā)揮。此外，與西方國家政府不同，我國政府缺乏先進(jìn)的管理理念，如市場導(dǎo)向的理念，講究效益、追求效率的理念，系統(tǒng)控制、合規(guī)守信的理念等，而這些這些先進(jìn)的管理理念恰恰是政府和社會(huì)公眾共同遵守的行為規(guī)范，并以制度的方式貫穿在財(cái)政收支管理中的，于是，管理觀念的束縛也削弱了國庫集中收付的執(zhí)行力。

(二)預(yù)算管理體制的制約

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成和發(fā)展的預(yù)算管理體制越來越不利于國庫集中收付制度改革，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效率。當(dāng)前，預(yù)算管理體制存在的較為突出的問題在于以下兩個(gè)方面。

第一，納入國庫集中收付系統(tǒng)的財(cái)政資金不完整，不利于財(cái)政宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。當(dāng)前，我國的財(cái)政資金仍然分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。預(yù)算內(nèi)資金是國家集中資金，繳入國庫，已納入國庫集中收付范圍，是我國執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的基礎(chǔ)，然而預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理，收入繳入地方政府財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶，支出由當(dāng)?shù)刎?cái)政根據(jù)支出單位的預(yù)算安排執(zhí)行。這些預(yù)算外資金的大量存在，縮小了國家制定宏觀財(cái)政政策的依據(jù)范圍，這在一定程度上減弱了政策調(diào)控的運(yùn)行效果，增加了預(yù)算資金的流失和管理的風(fēng)險(xiǎn)，使實(shí)行國庫集中收付改革的目標(biāo)打了折扣。

第二，預(yù)算編制時(shí)間倉促導(dǎo)致其不夠細(xì)化、科學(xué)。我國目前預(yù)算編制工作一般是從當(dāng)年10月份開始到來年3月份人大討論批準(zhǔn)截止，歷時(shí)不到半年，時(shí)間較為倉促，勢必造成預(yù)算編制不夠細(xì)、不科學(xué)、不準(zhǔn)確，使得預(yù)算執(zhí)行過程中要進(jìn)行較多地調(diào)整，涉及到國庫集中收付中的調(diào)整指標(biāo)、用款計(jì)劃和開具支付令等多個(gè)環(huán)節(jié)，由此削弱了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，同時(shí)增加了無謂的工作量。

(三)外部因素的制約

影響國庫集中收付制度在執(zhí)行的外部因素主要包括:第一，行政不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。由于建立國庫集中收付制度要求以公平、規(guī)范的行政環(huán)境為基礎(chǔ)，但我國財(cái)政分配和政府預(yù)算執(zhí)行過程中的行政不正當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象十分普遍，它們破壞了建立國庫集中收付制度的環(huán)境基礎(chǔ)，直接影響到國庫集中收付制度的效果;第二，相關(guān)法律、制度過時(shí)。例如，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過的，《國家金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財(cái)政收入制度改革、財(cái)政支出制度改革、公共財(cái)政體制的建立等改革的不斷深入，這些法律、制定已有許多地方不能適應(yīng)改革的進(jìn)程，不能適應(yīng)國庫收付制度和政府采購制度改革后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù);第三，財(cái)政監(jiān)督不力。實(shí)行國庫集中收付制度后財(cái)政監(jiān)督的思路、方式、手段應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)，但仍存在各部門職責(zé)不清、分工不明。

三、完善國庫集中收付制度的建議

國庫集中收付制度是財(cái)政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容，建立適合中國國情的國庫集中收付制度是大勢所趨。但是，由于國庫改革的復(fù)雜性、艱巨性，特別是針對(duì)在改革中出現(xiàn)的很多問題，需要進(jìn)一步予以解決。

(一)更新國庫管理理念

前面提到，國庫集中收付制度的順利執(zhí)行需要執(zhí)行層(各部門、各利益相關(guān)者)積極配合，因而更新國庫管理理念是國庫集中收付制度的前提。國庫集中收付制度是建立公共財(cái)政的必然要求，而且是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的反腐治本的重要舉措，是從體制上遏制腐敗的有效方法。在實(shí)際工作中要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國庫集中收付的宣傳力度，突破各種思想束縛，轉(zhuǎn)變觀念，從各個(gè)角度宣傳它的科學(xué)性和先進(jìn)性。尤其是作為這項(xiàng)改革實(shí)施主體的各級(jí)財(cái)政部門，也要更新觀念，樹立服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，真正從管理者變成服務(wù)者，爭取更多的人理解、支持這項(xiàng)改革。對(duì)工作人員來講，要通過學(xué)習(xí)改革實(shí)施方案，掌握改革方案及制度的精髓，熟練地操作信息管理系統(tǒng)，全面學(xué)習(xí)現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，樹立為預(yù)算單位服務(wù)的意識(shí)，提高自身素質(zhì)，做好日常核算工作。此外，制度所涉及的行政部門必須認(rèn)識(shí)到建立國庫集中收付制度是建立社會(huì)主義公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容，徹底破除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國庫管理不講效益、不求效率的舊觀念，牢固樹立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法制觀念、市場觀念、效率觀念、系統(tǒng)控制等國庫管理新理念，積極引進(jìn)和學(xué)習(xí)西方國家先進(jìn)的管理思想與方法，全面加強(qiáng)財(cái)政管理。

(二)改革預(yù)算管理體制

國庫集中收付制度是預(yù)算管理體制的核心制度之一，預(yù)算管理體制中還有其他相關(guān)制度，只有良好的相關(guān)環(huán)境，才有可能建設(shè)完善的國庫集中收付制度。因此，完善預(yù)算管理體制是國庫集中收付制度運(yùn)行的重要條件。改革預(yù)算管理體制可以從全面推行部門預(yù)算著手，部門預(yù)算是指由各個(gè)政府部門編制的、反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預(yù)算。通俗的講，就是一個(gè)部門所有的收入和支出都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中得到反映，這種預(yù)算體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)預(yù)算管理體制的基本要求，是建立國庫集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。與此同時(shí)，實(shí)行部門預(yù)算后，不僅保證了預(yù)算的統(tǒng)一性和完善性，還能有效防止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度。此外，還應(yīng)細(xì)化、優(yōu)化預(yù)算科目，建立科學(xué)的預(yù)算編制制度。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政管理體制的建立，現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的缺點(diǎn)和局限性日益突出，如部門收支項(xiàng)目分類較粗且不夠科學(xué)，不利于細(xì)化預(yù)算編制和預(yù)算約束，致使財(cái)政支出運(yùn)行中出現(xiàn)許多漏洞。因此，為適應(yīng)改革和發(fā)展的需要，必須對(duì)現(xiàn)行預(yù)算科目進(jìn)行全面、科學(xué)的改革。而建立科學(xué)的預(yù)算編制制度則是一方面各部門要?jiǎng)訂T全員積極參與預(yù)算編制工作，為今后預(yù)算執(zhí)行打好基礎(chǔ);另一方面則要給與預(yù)算編制以足夠的時(shí)間以保證進(jìn)行科學(xué)的論證，切不可倉促了事。

(三)完善國庫集中管理的相關(guān)配套措施

首先，完善國庫集中收付制度的監(jiān)督體系。完善責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，是改革順利進(jìn)行的重要保障。這里首先要建立和完善部門內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。通過法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在資金支付周期的各個(gè)階段建立明確的崗位責(zé)任制，并加強(qiáng)國庫支付中心內(nèi)部的制度性管理控制，以保證各項(xiàng)規(guī)則的順利執(zhí)行。此外，還應(yīng)建立支付責(zé)任追究制度，防利用職權(quán)“尋租”。總之，要完善內(nèi)部制度，最大可能地縮小“租”的存在，并加大尋租成本，減少尋租收益，使尋租的凈收益小于尋租的凈成本，從而把“經(jīng)濟(jì)人”的尋租行為引導(dǎo)、改變?yōu)閷だ袨椤Ｔ僬哌€應(yīng)建立和完善外部的(包括審計(jì)部門、中國人民銀行等)綜合、全方位監(jiān)管制度，確保外部監(jiān)督做到獨(dú)立、客觀和公正，善于發(fā)現(xiàn)問題。

其次，修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)，完善制度環(huán)境。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國庫管理的性質(zhì)、特點(diǎn)，在深化改革過程中，需要提高不同層次的法律法規(guī)及制度，對(duì)其管理進(jìn)行界定、規(guī)范。針對(duì)已經(jīng)明顯過時(shí)的法律法規(guī)，應(yīng)根據(jù)客觀情況進(jìn)行及時(shí)更新，從而為國庫集中收付制度提供法律保障。

最后，完善國庫集中收付制度相關(guān)信息化系統(tǒng)的建設(shè)。國庫集中收付制度本身是高效率、高速度、低成本運(yùn)作的財(cái)政收付系統(tǒng)，其實(shí)施是建立在信息化系統(tǒng)之上的，因此財(cái)政部門、政府支出部門和銀行部門之間必須建立協(xié)調(diào)的信息管理系統(tǒng)，保證財(cái)政部門能及時(shí)獲得有關(guān)財(cái)政支出的信息和資料，并對(duì)每筆財(cái)政資金運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)控。

四、結(jié)束語

總之，國庫集中收付制度是一種先進(jìn)的財(cái)政收付管理手段，在防止腐敗、提高政府執(zhí)政效率等方面發(fā)揮著極為重要的功能。盡管在我國實(shí)施該制度以來出現(xiàn)了許多問題，筆者認(rèn)為這都源于原有經(jīng)濟(jì)體制方面的束縛。只有加大改革力度，突破種種束縛，國庫集中收付制度的優(yōu)越性就能充分體現(xiàn)出來。

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[2]馬韻、朱旭東，我國國庫支付制度的演進(jìn)及其效率評(píng)價(jià)，統(tǒng)計(jì)與決策，2006年第17期

(作者單位:山東省平陰縣財(cái)政局)