農地產權制度改革方案新探

一、當前農地經營存在的問題

(一)農地零碎過于分散，難以實現規模經營

在現行的家庭聯產承包責任制下，農村地區根據集體土地的質量和數量，將土地按人口平均分配，形成了單個農戶多地塊、單個地塊面積小的土地經營特點，這使得農地經營極度分散，農戶很難獲得規模效益。這種超小規模的土地經營模式，不利于農業生產的現代化，不利于農業生產的社會化、規模化和集約化發展。

(二)土地經營預期不穩定，農民的經營和投資動力不足

現行農村土地實行的是集體所有制，而實際上鄉鎮政府、村委會、村民小組三者都不同程度上擁有農村集體土地產權。而理論上的所有者是農民集體，農民不僅難以實現自己的所有權，而且連監督鄉鎮政府、村委會、村民小組的權利也很難實現。農村土地的所有權主體的錯位使農民只擁有土地的不穩定使用權，容易造成農民經營土地行為的短期性，抑制了農民投資和經營的安全感與積極性，不利于農業生產的持續發展，影響農民收入的增長。

(三)農地分散經營，農業公共基礎設施建設滯后

農地在切蛋糕式的分割承包后，農地經營以家庭為單位呈現分散化、獨立化，如水利設施、農業交通設施等農業公共基礎設施成了公共產品。這類公共產品由誰來提供呢?公共產品的非競爭性和非排他性的特點決定了單個農戶不僅無力供給，也沒有義務為其他農戶的基礎設施消費買單，而理論上的最佳供給者集體及其管理機構村委會又沒有經濟來源，受益者共同出資出力的供給模式是最后的選擇。農戶共同出力建農業基礎設施，大家一起勞動相互監督，較為容易。但共同出資就難多了，這涉及到各戶出多少，資金由誰管理，怎樣監督資金管理者等一系列問題。農地的分散經營同農業公共基礎設施的公共產品特性相互矛盾，造成了農業基礎設施建設的嚴重滯后。

(四)農地轉化為城市建設用地過程中，農民權益遭受侵犯

在我國農地轉化為城市建設用地，首先必須經過政府征用，變成國有土地，才可以作為城市建設用地。政府在征地過程中扮演著征地補償標準制定者、交易當事人、執法人三種角色。交易的另一方，既法律上農地所有的集體由于政治發育不全缺乏監督的村委會代表，土地使用者農戶幾乎沒有參與交易討價還價的權利，往往只是作為利益相關者得到少量的經濟補償，農民的權益得不到合理的維護。

二、目前流行的改革方案評述

1.農村土地農民私有

持農村土地農民私有化觀點的學者認為，實行農村土地的農民私有制，能夠保證農民對土地擁有排他性的土地產權，使農民的土地收益得到應有的保證。學術界有兩種模式:一種是取消集體的土地所有權，農地以農戶為單位進行確權私有化;另一種是保持集體的土地所有權不變的基礎上，延長土地的承包期限至70年乃至無限期，承認農戶對農地的永久使用權。然而，筆者認為農地的私有化面臨如下問題:

第一，農村土地農民私有化只能解決好上文中提出的第二問題，規模經營和農業公共基礎設施滯后的問題沒有辦法解決。我國人多地少的基本國情決定了土地私有化后單個農戶擁有的土地少，難以實現規模經營。

第二，在農村社會保障體系不健全狀況下，非自愿失地農民的生活沒有保障。我國農村人口眾多，人們對土地的依存度極高，土地承擔著農村社會保障功能。實行農地的私有制，農地的所有權完全歸農民所有，由于農戶在抵御各種風險的能力薄弱，部分農民土地所有權會被迫讓渡。

第三，如何進行私有化的問題。筆者認為，土地私有化從技術上來說是一項龐大的工程，在目前的農村還不具備這樣的組織和經濟條件。

2.農村土地國家所有

農村土地國家所有化，將農村集體所有的土地收歸國有。國家擁有并依法行使對土地的所有權，農民則向國家租佃土地并繳納租金，形成國家所有、農民經營的制度。實行這種國有租佃的模式，國家通過地租、地稅等經濟杠桿實現土地的競爭經營，有利于實現土地資源的優化配置，有利于抑制稀缺資源土地投機活動，有利于農業經營的企業化和規模化，有利于最大限度地激勵農業經營者對土地資源的充分合理利用，有利于國家對土地資源進行有效管理，有利于避免農戶投資的短期行為。但是，國有租佃制思路也存在缺陷。

第一，土地國有化與農民的利益不完全一致。國家進行土地國有化可采取兩種方式:一種是有償贖買;另一種是無償征收。采用有償贖買的方式由于受國情國力的限制不可行，農民的利益很難得到合理實現。如果無償征收，原屬于農民的土地變為全民所有，而國有租佃的租金必然屬于國家，農民的權益何以保障?

第二，政府行使土地所有權并經營土地的租賃業務增加了社會成本。土地的租賃業務是追求利潤的經濟業務，以行政命令為管理手段的政府來經營土地租賃業務，只能造成低效率和高成本。

第三，國有租佃不利于建立公平有序的市場經濟。政府作為社會的管理者對土地租賃市場進行管理，同時又作為經營者參與土地租賃業務經營，身兼二職，不利于建立公平有序的土地租賃市場。

第四，政府不是經濟人，難以勝任土地租賃業務。現在的土地租賃業務不僅僅是土地有限期使用權的出賣，還必須進行適當的投資。投資必須考慮成本和收益，作為靠稅收運行的政府難以勝任必須由經濟人進行的投資活動。農戶作為承租人花錢購買的是即時可用、質量有保障、便于耕種的土地使用權，不僅沒義務而且更沒動力投入大量資金來改善土地質量、建設農業配套基礎設施等。而這恰恰必須由土地租賃人來做，這就要求租賃人必須是一個按市場規則決策的經濟人。

3.農村土地復合所有

有人在反對單一公有制和單一私有制時，提出了建立復合所有制的土地產權改革方案。一種思路是實行在農村土地社會(國家)占有基礎上的農戶(農民)個人所有制，但是，這種制度安排必然造成了國家和農戶間土地產權不清晰責權利不明。另一種思路是實行土地的國家、集體、個人三元所有權制。國營農、林、牧、漁場的土地為國家所有，原來集體的耕地、林果園地、公用的其他場地為集體所有，農戶長期經營的口糧田、自留地等為個人所有。國家和村集體公有土地實行租佃經營，農戶個人所有的農地由農戶自主經營。實行這種三元所有制有利于兼顧國家、集體和個人三方面的利益，但也存在很多問題，如增加了土地管理工作的難度、難以實現規模化經營等。

4.土地股份合作制

這種觀點強調以土地股份化為主要內容，鼓勵和支持農戶將土地使用權折合成股本參與各種合作組織、農業開發及規模經營等，并按其股本定期領取土地股權收益。從理論上看，股份制的特點決定了股份不可退出只可轉讓，而農戶的土地使用權是有限期的不可以買賣，這兩者之間顯然存在矛盾。從實際操作上看，實行土地股份合作制必須具備第三產業應比較發達、相關制度比較健全的條件，否則農戶的合法利益得不到維護，很可能出現只見入股不見分紅的情況。

三、產權制度安排的決定

目前，我國的農村土地實行私有制還是公有制更有效率呢?筆者認為，這可以從我國自農業合作社到如今的家庭聯產承包責任制的土地變革歷史中找到答案。在農業合作社時期，土地實行公有制，農業生產運用管理手段而非市場手段來組織，花費了極大的管理成本卻到處是出工不出力的現象，造成了農業生產的低效率。對于家庭聯產承包責任制，筆者認為，家庭聯產承包責任制的實質是對公有農地的有限期私有化。由合作社制變為家庭聯產承包責任制，極大調動了農民的生產積極性，在初期產量大增很快解決了溫飽問題。隨著溫飽有余，農業生產進入商品化時代，單個農戶帶著少量的農地進入龐大的市場，規模經濟小，交易費用總成本高，結果是農戶收入低，農村長期在停留溫飽有余的狀態。

(作者單位:上海金融學院國際經貿學院、貴州大學經濟學院)