土地改革重“城鄉統籌”

“統籌城鄉發展，需要推進一些基礎性的制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民獲得土地收益權和財產權。因此，農村土地制度管理改革是統籌城鄉發展的關鍵環節。”近日，有關權威人士向媒體透露，城鄉統籌將是下一步土地管理制度改革的主線。

這一點，已經在日前國務院批復同意的《成都市統籌城鄉綜合配套改革總體方案》中得以證實。黨的十六大以來，中央突出強調了統籌城鄉發展的新要求，黨的十七屆三中全會對農村改革發展作出了全面部署，要求推動城鄉統籌發展，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

“土地管理制度改革已進入攻堅階段，應鼓勵先行先試、尋求突破?！边@位權威人士分析說，現階段土地管理制度的改革，說它怎么重要都不為過。而且在當前解決經濟社會發展當中一些關鍵性問題，尤其是統籌城鄉發展，消除我國經濟社會發展當中的二元結構以及城鄉之間的一些大的矛盾都是意義重大和影響深遠的。

改革五大重點蓄勢待發

根據中央的部署，下一步推動城鄉統籌土地管理改革將有五大重點:一是不折不扣地堅決落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，探索建立耕地保護和節約用地新機制，統籌保障發展和保護資源;二是推進農村土地確權、登記、頒證，加大產權制度建設的力度，保護農民的權益;三是規范農村土地流轉和管理，建設城鄉統一的土地市場;四是大力推進農村土地整治，搭建新農村建設和城鄉統籌發展的新平臺;五是推進征地制度改革，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，統籌解決被征地農民的就業、住房和社保等問題。

“土地管理政策是‘三農’政策的基礎，統籌城鄉土地管理制度改革是統籌城鄉發展的重要途徑。”采訪中，財政部經濟建設司司長王保安認為，改變城鄉二元經濟結構，要“以統籌城鄉土地管理制度改革為抓手，加快推進改革”。

例如，加快農村集體建設用地改革，可能是未來城鎮化進程中最重要的政策保障。國家發展改革委小城鎮改革發展中心主任李鐵介紹說，我國集體建設用地大約為2.5億畝，容納著67.2%的農村人口。如果按統計的城鎮化率來計算，人均占有229平方米。如果城鎮化率達到55%的水平，農村人均集體建設用地將為265平方米，說明農村集體建設用地還有較大的整理空間。

“目前，國家綜合改革試驗區在統籌城鄉土地管理制度改革方面進行了積極的探索，積累了寶貴的經驗。”權威人士向本刊記者介紹，一些地方積極推進農村土地確權、登記和頒證，構建農村土地產權制度;一些地方成立農村土地流轉服務機構，規范農村土地流轉;一些地方以農村土地整治為平臺，開展城鄉建設用地增減掛鉤試點;一些地方探索建立耕地保護補償機制，調動廣大農民保護耕地的積極性;一些地方積極推進舊村莊、舊工廠、舊城區改造，對城市土地進行二次開發;一些地方在規劃統籌、節約用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看來，這些改革探索，有力地促進了耕地保護和節約集約用地，有效拉動了農村需求和經濟增長，推動了新農村建設和城鄉統籌發展，也為繼續深化土地管理制度改革提供了很好的思想基礎、工作基礎和制度基礎。

北京大學國家發展研究院院長周其仁以《成都市統籌城鄉綜合配套改革總體方案》中的主角成都市為例介紹說，2003到2008年間，成都作為我們國家少有的幾個千萬人口以上的大都會城市，與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續擴大城鄉居民收入差距的趨勢相對照，卻出現了城鄉人均收入差距下降跡象。

他說，“我們從成都經驗的角度觀察，發現這里的做法不單是將財政性資源向農村和農民傾斜，而且啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益?！?/p>

艱巨性和復雜性在加大

從當前來看，為應對危機，各級政府加大了投資建設力度，巨量投資考驗著耕地紅線。據國土資源部副部長鹿心社介紹，1～5月份，已通過預審的建設項目涉及用地面積有351萬畝，占全年用地計劃指標總量的55.7%;其中，交通、水利、能源用地占83%。全國批準建設用地面積309萬畝，比去年同比增長40%;其中國務院批準的重大項目用地面積165萬畝，同比增長17%。雖然保障發展的項目用地得到了落實和保障，但用地形勢的緊張是不容置疑的。

為了管住用地閘門，在保障發展項目用地的同時，1～5月，國土資源部審查退回不符合產業政策和用地報審要求的建設項目報件91件，占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設項目用地報件3件，涉及用地2.2萬畝。同時審查核減建設項目不合理用地0.9萬畝。

“改革的艱巨性和復雜性正在加大?！睓嗤耸烤菊f，“當前要注意一種傾向，農村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農村土地繼續流向城市。當前更要注意，在承包地和集體建設用地流轉過程中，權力、資本、宗族等強勢甚至是黑惡勢力巧取豪奪，損害農民權益。要特別關注這些苗頭和傾向并及時予以解決，使改革始終在依法規范的軌道上進行。”

“從全國的情況來看，城鄉統籌的形勢還是非常艱難?！敝芷淙释ㄟ^他的現場調研解釋了當前改革的復雜性，自上世紀90年代以后，中國城鎮建成面積的擴大速度快于城鎮化率，“這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度?！?/p>

“最為反常的是，隨著大量農民向城市集中，城鎮空間急速擴大，而農村的居住面積也還在繼續擴張?！彼麚鷳n地說，“城市擴大，農村也擴大，如此兩頭擠占，中國本來就不算富裕的那點耕地，就成為怎么高喊保護也難以保住的對象?！?/p>

與此同時，在我國還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成，這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。如果不以確權為前提和基礎，貿然發動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，卻很可能是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。不但背離了城鄉統籌的初衷，而且有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

然而，周其仁指出，多少年來我們對農村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定，誠然，農村土地(包括山林)和農民實際存在的權利關系，至今尚沒有完整的、普遍的法律表達。

當然艱巨性還體現在現行國家征地制度的根本變革。從戰略目標上看，十七屆三中全會已經提出“逐步縮小征地范圍”，縮小征地范圍是大勢所趨，不可阻擋。周其仁認為，“問題是，究竟怎么來實現這個重大的轉變，怎樣從一切工業化、城市化用地都靠國家征用，轉向只有公益用地才動用國家征地權，經營性用地則要講產權、講市場交換?這是一個很大的制度建設問題?！?/p>

最關鍵的還在尋找利益平衡點?！巴恋刭Y源具有空間上的唯一性。一塊土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法?！敝芷淙收J為，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點。他說，譬如耕地資源外，還有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用，在城鄉統籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農業，又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市、最后間接刺激農業的發展，“看到對立，也看到統一，就能夠找到新的平衡點。”

改革必須尊重農民意愿

“推進統籌城鄉土地管理制度改革必須尊重農民意愿。”權威人士認為，要破解這些難題，一定要強調“農民群眾是農村土地管理制度改革的主體”。

他指出，對農民群眾而言，土地不僅是生活保障，還是社會保障。他們的呼聲、他們的訴求，彰顯了對農村土地管理制度改革的迫切愿望和熱切期盼，“我們要以人為本，把農民滿意不滿意、農民受惠不受惠、農民擁護不擁護作為推進農村管理制度改革的重要標準和尺度。”

他強調，“農民是富有創意、創見、創新、創造精神的，我們要充分尊重農民意愿，充分依靠農民群眾，充分調動農民積極性，共同推動十七屆三中全會提出的‘健全嚴格規范的農村土地管理制度’目標的實現，促進新農村建設和城鄉統籌發展。”

按照中央的要求，改革必須把握的關鍵環節:探索創新總體上應該在現有法律框架內進行;需要突破現行法律的，應該履行申報程序;改革試點應該做到“全面探索，局部試點，封閉運行，結果可控”。

特別是，要支持和鼓勵國家各類綜合改革試驗區先行先試，注重把握“梳理突出問題，設計解決方案，局部先行先試，形成制度成果”四個關鍵環節，邊試點、邊總結、邊規范，積極推動政策制度的立、改、廢。要切實加強監管，深入調查研究，跟蹤評估改革試點的效果，對實踐中出現的偏差要及時予以糾正，使各項改革試點始終符合科學發展的要求。

“農村土地管理制度改革要解決的問題，是農村土地產權不夠明晰，使用權不夠規范，收入分配不夠合理。土地及其收益決定著民心向背，改革必須十分慎重。”權威人士特別指出，“推進統籌城鄉土地管理制度改革必須注重依法規范?！?/p>

綜觀之，權威人士表示，“農村土地管理制度改革，一不能等，要積極探索;二不能急，要穩妥推進;三不能亂，要依法規范。統籌城鄉發展是一個隨著經濟社會發展逐步推進的動態過程。當前正在推進的農村土地整治，整理出來的土地首先要復耕;其次要優先用于農村基礎設施和公共服務設施建設;再次，要留足農村發展用地，使農民有土地收益，獲得土地財產權;最后，富余的土地通過增減掛鉤到城鎮使用，土地級差收益要返還用于改善農村生產生活條件?！?/p>

(作者系《瞭望》新聞周刊記者)