城市土地整理淺議

目前，土地整理已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、集約利用土地、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施，近幾年在我國的推廣也很快。但目前土地整理主要集中在農(nóng)用地的整理上，側(cè)重于耕地的動(dòng)態(tài)平衡，而對(duì)城市土地的整理還很不夠，這不僅降低了土地整理的整體效益，還限制了土地整理的持久發(fā)展。城市土地整理和農(nóng)用地整理同是土地整理的重要內(nèi)容。做好城市土地整理，有利于緩解耕地減少對(duì)農(nóng)用地整理的壓力。

一、城市土地整理的內(nèi)容

城市土地整理，可以認(rèn)為是利用各種技術(shù)手段，在既定的城市空間范圍內(nèi)，改善城市土地利用環(huán)境，消除城市土地利用中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起制約和限制作用的因素，并且根據(jù)各類用地要求，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地利用的有序化和集約化，促進(jìn)土地配置效率和使用效率的提高，最終提高其經(jīng)濟(jì)承載力。

其目的可概括為兩點(diǎn):一是改善城市本身的土地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;二是提高經(jīng)濟(jì)承載力，提高土地收益率。城市土地整理應(yīng)按照美化環(huán)境、便捷交通、突出土地適用性、提高經(jīng)濟(jì)承載力等原則進(jìn)行。由此對(duì)應(yīng)的城市整理的內(nèi)容主要為:拆建危舊住宅，改造舊城;對(duì)企業(yè)土地資產(chǎn)重組，歸并企業(yè)用地;對(duì)閑置地的開發(fā)和權(quán)屬調(diào)整;優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)勢(shì)區(qū)位用地;治理城市污染地。

二、我國城市土地整理中存在的問題

我國的城市土地整理和農(nóng)地整理相比，起步更晚，又由于重視程度不夠，經(jīng)驗(yàn)不足，從而存在許多亟待解決的問題。

1.城市土地整理的主要對(duì)象只局限于城市中的未利用地和空閑地

土地儲(chǔ)備制度有利于盤活城市存量土地，從這一意義上說，土地儲(chǔ)備是城市土地整理的途徑之一，許多城市也把它作為土地整理的重要途徑。從全國情況來看，土地儲(chǔ)備的范圍多是城市未利用地和閑置土地，或者是企業(yè)改組、搬遷留下的空閑地。城市土地整理不只是盤活存量土地，更重要的是要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地產(chǎn)出率，增加城市土地容量。

2.城市土地整理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理

城市土地整理并不是一個(gè)獨(dú)立體系，它同時(shí)受城市建設(shè)和耕地保護(hù)的影響。整理土地不能看到一片地就整理一片地，應(yīng)從統(tǒng)籌全局的角度進(jìn)行規(guī)劃與管理，建議把城市土地整理規(guī)劃納入城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中，將城市土地整理與城市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施與管理。

3.城市土地整理缺少集約利用合理度的指導(dǎo)

城市土地整理的目的就是實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用，因此城市土地整理以城市土地集約利用為標(biāo)準(zhǔn)。但目前城市土地集約利用的研究大都只是停留在集約利用的意義、途徑等定性問題方面，對(duì)城市土地集約利用的合理度的定量研究卻甚少，即使對(duì)城市土地利用水平做出評(píng)價(jià)也難以衡量是否達(dá)到集約利用的合理度水平。缺乏城市土地集約利用合理度的指導(dǎo)，就無從評(píng)價(jià)城市土地整理的潛力，無法制定土地整理規(guī)劃。因此應(yīng)著手制定適應(yīng)不同城市的土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和各指標(biāo)集的合理值，以滿足城市土地整理的需求。

三、我國城市土地整理的重點(diǎn)是小城鎮(zhèn)

土地整理，資金要先行。目前各地區(qū)對(duì)城市土地整理的投入普遍較少。由于資金問題，對(duì)城市土地整理不能遍地開花，應(yīng)該有輕有重。筆者認(rèn)為當(dāng)前我國城市土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是小城鎮(zhèn)。

近幾年來，我國的小城鎮(zhèn)在“大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針的影響下發(fā)展迅速。但這個(gè)過程還處在以粗放經(jīng)營為特征的外延式擴(kuò)展階段，其土地利用活動(dòng)具有盲目性，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏理性，缺乏體系規(guī)劃，存在許多問題。小城鎮(zhèn)轟轟烈烈的發(fā)展只是小城鎮(zhèn)數(shù)量和用地規(guī)模的急劇增加，占用大量耕地。而城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)極不合理，用地分散，土地利用率低，利用不集約。與大中城市相比，小城鎮(zhèn)的城市土地整理潛力巨大。

整理小城鎮(zhèn)土地應(yīng)注意把握以下幾個(gè)關(guān)鍵問題:

1.認(rèn)真審查小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模

我國小城鎮(zhèn)體系的建設(shè)還遠(yuǎn)不完善，小城鎮(zhèn)的設(shè)立帶有一定的盲目性，它往往不是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體出發(fā)，而是地方官員急功近利的體現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍偏小，小城鎮(zhèn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，集聚效益低下，生態(tài)環(huán)境惡化。筆者認(rèn)為小城鎮(zhèn)不宜“遍地開花”式的發(fā)展，應(yīng)有適度規(guī)模，需加緊小城鎮(zhèn)規(guī)模的定量研究，研究市政建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，為大量小城市發(fā)展提供依據(jù)。

2.積極做好小城鎮(zhèn)土地集約利用潛力評(píng)價(jià)

其實(shí)不只是小城鎮(zhèn)土地整理要做好土地集約利用潛力評(píng)價(jià)，所有的城市土地整理都應(yīng)做好土地集約利用潛力評(píng)價(jià)，因?yàn)槌鞘型恋卣硎且酝恋丶s利用為目標(biāo)的。進(jìn)行小城鎮(zhèn)的土地集約利用評(píng)價(jià)，除了需要制定適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)集和指標(biāo)集的合理度外，計(jì)算指標(biāo)集的實(shí)際值也是一項(xiàng)技術(shù)要求很高的工作。

3.建立城市土地儲(chǔ)備庫和后備用地儲(chǔ)備庫

參考城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)結(jié)果，將集約利用率差的存量土地存入在城市土地儲(chǔ)備庫中，將城鎮(zhèn)周圍不宜耕作的農(nóng)用地存入后備用地儲(chǔ)備庫，作為日后城鎮(zhèn)高集約利用后的城鎮(zhèn)擴(kuò)張用地。根據(jù)城鎮(zhèn)在當(dāng)前與今后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的用地需要，合理配置城鎮(zhèn)用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)健康穩(wěn)步發(fā)展。