追訴時效在行政執法中的適用

龐樹林

（天津市引灤工程潮白河管理處，天津 301800）

天津市某水庫是一座有養殖水面1280畝的小型水庫，產權屬天津市某管理處所有，由該處所轄水庫管理所負責水庫的日常管理和經營。2003年水庫管理所將水庫部分水面承包給劉某經營養殖，雙方簽定承包期為10年。2004年至2006年元月，經水庫管理所同意，并收取管理費后，董某、王某、陳某先后在該庫庫汊內筑壩養漁，共占庫容70畝左右，并一直養魚至今。2008年3月，水庫承包者劉某向天津市水利局報案，要求拆除以上3人在某水庫修筑的漁池。

市水利局到現場調查取證后認為：這三個漁池最遲修建的時間也已超過2年，根據《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第29條第1款：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”的規定，作出不予處罰的決定。

2007年8月，劉某將水利局告上法庭，要求水利局履行職責。9月18日，法庭開庭審理，未當庭判決。庭審后行政庭法官告知水政監察總隊負責人，三個漁池至今存在，違法行為沒有消失，不適用《行政處罰法》第29條第1款規定，認為水利局應當作為。本案后以當事人撤訴而結案。

分析：

本案例具有普遍性,許多執法人員包括法官對《行政處罰法》第29條規定理解出現偏差,因而得出錯誤的結論。本文結合案例就《行政處罰法》第29條規定進行分析，以求教于水政同行。

1“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰，法律另有規定的除外”的含義《行政處罰法》第29條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”

全國人大法制工作委員會行政法室主任張春生在其主編的《中華人民共和國行政處罰法釋解》（中國社會出版社，1996年版）一書中是這樣解釋第29條的：“在違法行為發生后的兩年內，對該違法行為有處罰權的的行政機關未發現這一違反行政管理秩序的事實，以后無論在何時發現了這一違法事實，對當時的違法行為不再給予行政處罰”。天津市水利局對董某、王某、陳某在該庫庫汊內建設漁池的違法行為有處罰權,但當事人違法時間已超過兩年,所以,天津市水利局就不能對董某、王某、陳某進行處罰。

《行政處罰法》第29條第1款還有一句“法律另有規定的除外”，這句話是什么意思呢？也就是說法律對追究時效另有規定，就按另外的規定執行，《水法》、《防洪法》對追究時效沒有另行規定，所以，就必須執行《行政處罰法》第29條“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”的規定。因此，天津市水利局作出對當事人不予處罰的決定是正確的。

2如何計算時間

《行政處罰法》第29條第2款規定“前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”何為“連續狀態”？是指行為人連續實施數個同一種類的違法行為。如連續多次銷售偽劣商品。何為“繼續狀態”？是指一個違法行為在時間上的延續。

我們來看本案例。很顯然，董某、王某、陳某在該庫庫汊內建設漁池屬“繼續狀態”。《行政處罰法》第29條規定“從行為終了之日起計算”，這是什么意思呢？以本案為例：假如馮某是2004年3月1日動工建設漁池，2004年10月1日完工，追究期就應從2004年10月1日建設漁池終了之日起開始計算，天津市水利局在2006年10月1日兩年內未發現馮某建設漁池的違法行為，就不得再對馮某實施處罰。

3“違法行為沒有消失，不適用《行政處罰法》第29條第1款規定”的觀點是錯誤的

《行政處罰法》規定的“行為終了”，以本案為例是指董某等三人建設漁池行為的終了，不是指漁池本身的終了。有人認為“違法行為沒有消失，不適用《行政處罰法》第29條第1款規定”的觀點是偷梁換柱、偷換概念，把行為（違法建設）當成了物質（漁池）。如果這些人的觀點成立，《行政處罰法》第29條規定有什么意義呢？《行政處罰法》第29條明明規定的是“違法行為”，哪來的“違法物質”？持這個觀點的人認為建設的漁池存在，違法行為沒有終了。那么我們要問，如果這個漁池存在300年，那豈不是300年后還可以追究馮某建設漁池的行為嗎？

4什么情況下可以處理董某

在水庫內建設漁池要經水行政主管部門許可，我們假定水產養殖也要經水行政主管部門許可，如果董某的水產養殖行為沒有經水行政主管部門許可，馮某的水產養殖行為就呈“連續狀態”，他未經許可的養殖違法行為就還沒有終了，水利部門就可以查處。但我們水利部門沒有這項許可，所以，水利部門不能對馮某建設漁池的行為進行查處。為了充分說明這個問題，我們舉一個例子加以說明張三于2002年未經水行政主管部門許可擅自打井，并一直取水至今。水利部門能否查處張三的違法行為呢，答案是肯定的，水利部門完全有權依法查處。

有人可能會問，為什么馮某建設漁池超過了兩年就不能查處，而對張三擅自打井超過了兩年就可以查處呢？

這是因為張三存在兩個違法行為，一個是未取得取水申請批準文件擅自建設取水工程，違反了《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號）第49條，一個是未經批準擅自取水，違反了《水法》第69條和《取水許可和水資源費征收管理條例》第4條規定。對張三擅自建設取水工程的違法行為，因已超過了兩年，仍不得給予查處。張三未經批準擅自取水的第二個違法行為，因呈“連續狀態”，因此，水利部門可以依法查處張三擅自取水的違法行為。

5怎樣處理類似案例

有不少執法人員提出疑問：違法行為超過了兩年就不再查處，那當事人在水利工程管理范圍內、河道管理范圍內的建筑物就永遠不能拆嗎？有這種疑問的同志總覺得不能讓當事人永遠“討好”。討好也只能讓其討好法律是公平的，有些刑事案子甚至殺人案假如超過了追究時效就不得追究刑事責任，法律規定違法人員“討好”任何人都無權更改除非修改法律。當然，當事人的房子也好，漁池也好，不是不能拆。只是對他們的違法行為不僅不能追究，如確需拆除，還要賠償他們的損失。作為水行政執法人員，要加強執法巡查，把水事違法案件消滅在萌芽狀態。否則當事人某些違法行為如超過追究時效，不僅要賠償當事人損失，同時也要追究我們執法人員的責任。

[1]劉鵬.關于犯罪追訴時效幾個問題的研究[J].甘肅政法學院學報，2002-08-30.