澳大利亞昆士蘭州數字文件管理策略

摘要本文從澳大利亞昆士蘭州的數字檔案管理背景出發，介紹了昆士蘭州政府電子文件管理機制的特色，即將電子文件管理自頂向下地逐層納入到電子政務、政府信息管理和文件管理的整體之中。

關鍵詞昆士蘭州數字文件逐層納入 管理策略

昆士蘭州(Queensland State)位于澳大利亞大陸東北部，是澳大利亞面積第二大、人口第三多的州。作為該州文件、檔案的主管部門，昆士蘭州檔案館(Queensland State Archives，文中簡稱QSA)成立于1992年，目前隸屬于州政府公共事業部。如同其他國家、地區一樣，該州數字文件管理包括傳統載體檔案數字化和原生性電子文件管理兩個方面。其中電子文件管理是重點。

昆士蘭州檔案數字化的工作從影像類檔案起步，2008年昆士蘭影像項目啟動，它是一個提供QSA館藏資源數字化圖像利用的引導性項目，目前共有4000多件重要館藏檔案，主要是照片文件，進行了數字化，并通過“昆士蘭影像”專門網站提供在線利用。①

圖1昆士蘭州電子文件管理機制

QSA目前尚未接收電子文件，政府機構是州內電子文件的實際管理主體，檔案部門進行宏觀調控和監督。從2006年開始，QSA開始“數字檔案館”的合作研究項目，以最終接收保管具有永久保存價值的電子文件。筆者通過郵件咨詢了解到，該項目仍處于研究階段。為了夯實數字檔案館建設的基礎，昆士蘭州將當下的工作重點放在政府機關電子文件管理工作的引導和規范上。該州采用自頂向下的逐層納入機制，如圖1所示。首先文件管理納入電子政務，檔案館在政府電子政務體制中占重要位置;其次文件管理納入政府信息管理，檔案館參與政府信息管理政策的制定;最后電子文件管理納入文件管理，制定了統一的文件保管框架。

一、文件管理納入電子政務

昆士蘭州主要通過兩種途徑將文件管理納入電子政務建設的整體:第一，通過將文件管理納入政府信息管理而納入電子政務之中(文章第二部分將詳細介紹)，第二，主要通過體制層面QSA與其他信息化主管部門的協調合作來實現。QSA與當地其他信息化管理機構有不同的職能分工，并保持密切的業務聯系。

昆士蘭州各信息化管理機構及其基本職能如下:

1. 信息主管辦公室QGCIO(Queensland Government Chief Information Office):為信息管理提供總的戰略領導、支持與建議。

2. 技術主管辦公室QGCTO(Queensland Government Chief Technology Office):2006年組建于政府技術服務提供商——CITEC內部，為政府和機構提供ICT事宜的領導、合作、管理和指南，用技術支撐提供高質量的ICT服務，與政府的戰略事業目標相一致，確保其有效性并滿足全體公眾的需求。

QGCTO與QGCIO工作聯系密切，QGCTO確保政府對技術及其應用軟件的投資最優以滿足信息管理和整合服務提供的成果，合作將帶來兼容的、標準化的ICT系統以提高效率和連通。

3. 信息產業局(Information Industries Bureau):發展信息通信技術(ICT)產業并開發其效能為公民提供經濟、環境和社會利益。

4. 信息委員會OIC(Office of Information Commissioner):根據《2009年知情權法案》建立的一個獨立機構，主要為促進政府信息的利用。

5. 政府戰略信息與信息通信技術委員會(The Strategic Information and ICT Board):該委員會于2005年建立，負責提供建議、簽署信息管理和ICT行動的戰略性指示。

6. QSA:QSA通過文件管理參與到電子政務。電子環境下的政府業務日益復雜，電子政務的實施導致信息生成和存儲量急劇增長，電子文件信息的規模、程度和復雜性更強調進行有效的文件管理。

電子政務是現代政府工作與信息網絡技術相結合的產物，管理與技術同等重要。QSA是政府戰略信息與信息通信技術委員會的成員，是其下信息管理分會的牽頭單位，協同其他部門為信息管理提供政策和指南服務，拓展了自身的傳統職能空間，涉及信息系統技術和電子政務的基礎設施，則由ICT等部門來負責。可以說，QSA與其他信息化管理部門共同致力于推動電子政務建設。

三、文件管理納入政府信息管理

文件管理是廣義的信息管理的重要組成部分，是政府信息管理的重要內容，電子文件管理的復雜性也模糊了傳統的文件管理和廣義上的信息管理領域之間的界限。信息管理相關機構相互合作以共同承擔責任并解決復雜問題成為趨勢所需，檔案館負責文件管理的政策、指南、標準的制定和監督，并與相關部門保持密切的業務聯系，參與到政府信息管理政策框架的制定中，為信息管理提供政策和指南服務。

1. 政府信息管理戰略性框架

2009年9月28日由信息主管辦公室、QSA、信息委員會、戰略信息與信息通訊技術委員會信息管理分會和其他機構合作開發了“昆士蘭州政府信息管理戰略性框架”，促成該框架的主要原因是2008年8月昆士蘭州信息自由法的修訂。確保政府信息的質量、可靠性和完整性是確保有效決策、高效服務的關鍵，因此，一個全面的覆蓋整個政府的戰略性信息政策，是實現開放、負責和參與式政府實現的必要條件。

該框架涵蓋所有信息和信息管理要素的政策框架，旨在推動政府信息的管理和開發利用。該框架由信息原則(透明、可信賴、保護隱私、公平公正、有價值、可管理)，信息政策(正規管理信息、主動例行開放信息、信息政策與原則相匹配)以及信息管理政策框架和信息管理行動計劃三個層次構成。其中文件管理是信息管理政策框架的一部分，須確保文件處理滿足法律和法規的要求。②

根據《2002年公共文件法》，QSA負責為政府當局提供戰略性信息管理和文件保管事宜的咨詢和支持服務。2008年9月，QSA館長繼續擔任政府戰略信息和信息通訊技術委員會信息管理分會的主席，以此開展了一系列改進信息管理的活動，協助制定昆士蘭州政府信息管理的戰略方向。另外承擔了信息管理技能缺乏的研究，組織了國家信息管理技能峰會，提高決策者的信息管理價值意識，促進對信息管理的投入和開發。國家信息管理技能峰會后，QSA制定了信息管理技能行動計劃，是政府信息管理行動計劃的重要組成部分，還總結了政府在信息管理中面臨的挑戰，制定了五年戰略規劃。③

2.文件保管評估框架

政府信息是戰略資產，需要恰當地規劃、管理和利用。有效的文件和信息管理支撐著知情權的改革，是問責性政府的核心基礎。文件保管評估框架是提高政府當局信息管理實踐的有效工具。

2008年8月昆士蘭州政府發布《信息利用權:回應昆士蘭州信息自由法案修訂》，指明了昆士蘭州政府提高公眾利用政府信息和提高信息管理水平的責任，同時增強了QSA改善政府文件保管實踐的關鍵性地位。因此，2009年7月QSA制定了新的文件保管評估框架，涵蓋了一系列改進政府文件保管實踐的策略，提高政府當局對其自身文件保管工作的監控和審計。政府當局負責進行年度調查來收集文件保管基礎數據，進行自我評估和內部審計，了解自身文件保管實施的水平及存在的差距;QSA負責對調查數據進行分析，實施評估和外部審計，為改進政府機構的文件保管實踐提供進一步的建議意見。重要的是，該框架下的戰略和政策預期能夠促進政府當局文件保管實踐的持續提高。④

根據《2002年公共文件法》，QSA要對政府機構的文件保管情況做年度報告，2008年度報告顯示政府當局日益認識到文件保管的重要性，并將其視為業務活動的核心職責之一。

四、電子文件管理納入文件管理

電子文件與傳統紙質文件有著不同的特點和管理方法，但從文件管理角度看，其管理原則是一致的，昆士蘭州將電子文件管理納入整個文件管理體系。

1. 法規標準層面的納入

昆士蘭州2002年7月1日發布《2002年公共文件法》。該部法律的主要目的是為了當代和后代的利益，確保昆士蘭州的公共文件以一種可用的形式形成、保管、管理和保存。其中“公共文件”是指政府當局接收和形成的，以任何形式記錄的，為開展業務活動提供決策和行動依據的信息，是政府的共同記憶。該法案涵蓋了所有的公共文件，不管其形成、捕獲、管理、保存和利用的技術或載體如何。該法案為QSA履行電子文件管理職責提供了法律依據。

2001年11月，該州發布標準《IS 41:技術依賴性文件管理》，作為既有標準《IS40:文件保管》的補充和擴展，提供十條關于電子及其他技術依賴性文件管理的強制性原則，包括齊全準確原則，證據完整性原則，集成管理原則，獲取利用原則，保持原始生成形式原則，業務人員共擔責任原則，業務系統中嵌入文件保管功能原則，范圍原則，記錄電子文件的結構原則，以及在不破壞證據完整性前提下能對電子文件進行修改的原則。

2006年，QSA開展相關調查，83%的政府機構認為IS41可以納入IS40，因為他們認為電子文件和傳統文件的保管原則是一致的，所以多數機構希望能有一個總的規范所有類型文件管理的政策，而不是許多規范性文件。2009年6月30日IS41被廢除，其內容被歸入修訂版的IS40中。2009年6月修訂版的IS40涵蓋了所有形式的文件，包括電子的和其他技術依賴性形式(如視聽文件)。各種類型的電子文件，如電子郵件、在線資源等，都需要像紙質文件一樣，依照《2002年公共文件法》和《IS40:文件保管》的規定進行合理管理。

2. 統一的文件保管政策框架

隨著《2002年公共文件法》的實施，昆士蘭州形成了一個新的公共文件管理框架。作為文件保管的領導機關，QSA負責制定和實施整個政府范圍內的文件保管政策框架，該框架包括一套標準、政策、指南和工具，以確保政府信息生成、管理、處置、保管和檢索的持續性，使政府當局將文件保管建設成為其業務運轉的一個系統性組成部分。昆士蘭州政府文件保管政策框架為全政府提供了一套戰略性和操作性的工具，來協助目標的達成。

為了對政府電子文件管理提供高水平的指導方針和建議，QSA在2006年6月制定“政府電子文件管理政策框架討論文件”，從政府當局收集反饋信息，明確其需要什么樣的政策、建議和實踐指導來幫助其提高電子文件的管理水平。縱覽來自98個政府機構的反饋信息，為適應電子文件管理需求而進行文件保管政策框架的擴展得到了強烈支持。

(圖中列出了根據反饋信息可能研制的新指南和政策，同時也包含目前已有的電子文件管理政策建議。注:斜體字表示尚未出臺。)⑤

在電子文件管理方面政府機構急切需要QSA提供的政策、技術和實踐層面的建議，包括電子文件的長期保管、數字簽名、元數據、企事業單位內容管理、業務系統文件管理、數據庫管理、電子文件管理系統(eDRMS)、電子郵件管理等問題，其中70%多的機構需要上述所有方面的建議。對于電子文件的持續可用，34%的被調查單位對其電子文件將來的可用性沒有信心，甚至指出目前一些電子文件已經因技術過時不可利用。相反，53%對自身利用電子文件的能力相當有信心，他們認為未來的可用性是建立在實施eDRMS基礎上的，但不可忽視eDRMS不能管理機構內的全部電子文件，也不能應對技術過時問題。

根據收集上來的政府機構反饋意見，QSA制定了新框架，電子環境下文件管理一系列的政策和指南將被納入到擴展后的文件保管政策框架下。如圖2所示。

QSA還與澳大利亞境內、澳大拉西亞數字文件保管動議(ADRI)項目的其他檔案和文件保管機構及國際上的其他檔案機構合作，持續開展研究電子文件管理和保存辦法，確保電子文件管理和保存項目遵從國家和國際文件保管最佳實踐，為政府機構提供政策、指南和工具。

注釋

① QSA Annual Report of 200607.[EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/publications/AnnualReport2006_07.pdf.[2010-01-16].

QSA Annual Report of 200809. [EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/publications/AnnualReport2008_09.pdf.[2010-01-16].

② 除了文件管理，政府信息管理政策框架還包括信息管理、信息資產管理、信息資產利用管理、知識管理、數據管理和信息安全。政府信息管理行動計劃包括信息管理技能行動計劃、信息管理協同工作行動計劃和信息安全行動計劃。

③ Queensland Government Information Management Strategic Framework..[EB/OL].

http://www.qgcio.qld.gov.au/SiteCollectionDocuments/Architecture%20and%20Standards/QGEA%202.0/Information%20Management/Information%20Management%20Strategic%20Framework.pdf. [2009-11-27]

④ Recordkeeping Assessment Framework. [EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/downloads/recordkeeping_assess_framework_july09.pdf. [2009-11-29]

⑤ e-government Policy Framework for Electronic Records Management. [EB/OL].

http://www.archives.qld.gov.au/downloads/policies/e-GovtPolicyFrameworkForERM.pdf. [2009-11-28].

作者單位:中國人民大學信息資源管理學院