從兩次地震看政府如何應對災難性危機

摘要：近年來，在我國境內發生的兩次地震：2008年5月12日四川汶川8.0級特大地震與2010年4月14日青海玉樹7.1級地震，因其破壞性強、波及范圍廣與救災難度大成為全球關注的災難性事件。對災難性危機的預防和有效處置，是現代政府必須面對、研究和解決的常態性、戰略性課題。我國政府應使用法制化的手段，通過制定完備的危機應對計劃，建立高效的核心協調機構，建立全面的危機應對網絡和提升社會應對能力來有效的面對日益頻發的災難性危機。

關鍵詞：地震；災難性危機；政府；危機管理

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1671--7740(2010)02--0118--03

繼2008年5月12日我國四川汶川發生里氏8.0級的特大地震后，2010年4月14日青海玉樹再次發生7.1級地震。兩次劇烈的地震造成數萬人遇難，嚴重干擾了災區社會經濟秩序，也因其破壞性強、波及范圍廣與救災難度大成為全球關注的災難性事件。政府作為公共事務的管理者，在危機管理中處于主體地位，必須承擔起維護社會公眾安全的責任，控制由危機引起的連鎖反應，降低危機帶來的影響，有效承擔起危機管理的責任。由此，政府在面臨此類災難性危機時，如何更好地履行行政職能，減少危機震蕩，提高公眾認知，實現公眾利益，保持社會秩序，保障社會安全，促進社會全面和諧發展，是對現代政府政府職能和執政能力的巨大考驗。對災難性危機的預防和有效處置，是現代政府必須面對、研究和解決的常態性、戰略性課題。

一、認識災難性危機

目前我國已進入社會經濟發展變化的轉型期，在社會發展序列上恰好對應著“非穩定狀態”的頻發階段，利益和權力將在不同的主體之間進行重新分配、轉移，致使各方主體的沖突屢屢發生。同時，大自然的不可抗力導致的自然災害以及人類對自然的肆意破壞導致的人和自然之間的沖突也屢見不鮮。這些沖突經常以突發事件的形式爆發，導致社會運轉系統失調，甚至引發深重的社會災難。災難性危機通常包括兩類，自然危機與社會危機。

自然危機，也就是通常人們所說的由于天災而引發的危機。是由不可抗力，即一種自然災害或多種自然災害交織而引發的威脅性、破環性，乃至災難性的狀態或隋景。世界范圍內重大的突發性自然危機通常包括：地震、洪澇、雪災、旱災、泥石流、海嘯、土地沙化、瘟疫、農林病蟲害等。我國位于大陸與海洋的結合部，東瀕世界最大的太平洋，西倚全球最高的青藏高原，南北跨越50個緯度，天氣系統復雜多變。我國又地處世界最強大的環太平洋構造帶與特提斯構造帶交匯處，構造復雜，地理生態環境多變，加之又是人口眾多的農業大國，承受災害的能力較低，所有這些因素疊加在一起，使我國成為世界上自然災害最嚴重的少數國家之一。自然災害呈現出種類多、頻率高、強度大等特點，往往影響面積廣、損失嚴重。

社會危機，是由非不可抗力造成的危機，即由于人的故意行為、過失行為或無意的行為，如一項制度、一項決策、一種觀念、一件事件或多種人為因素交織等而引發的威脅性、破壞性乃至毀滅性的狀態或情景。從危機可能波及的范圍來看，社會危機包括全球性危機、區域性(二個或多個國家或地區)危機、某個國家或地區危機、國家或地區內部危機、組織或社會團體危機等?，F代社會危機四伏，新舊矛盾的延續與交織，導致社會危機更加日常化，復雜化。全球性或區域性危機始終存在。

二、如何有效應對災難性危機

認識災難性危機，把握規律、轉危為安，化危為機，是所有國家、社會組織的普遍追求。災難性危機處置的實質就是規避或減少危機的破壞性，把握和利用危機的建設性。近年來的這兩次大地震，中國政府迅速反應，以人為本，組織有效；全國一心，眾志成城、空前凝聚；志愿者和人民軍隊的無私奉獻。讓世界重新審視中國，看到了一個堅強自信、開放透明、以人為本的中國，看到了一個走在復興之路上的現代大國擁有的素質。而災后重建，科學規劃，也為災區未來的可持續發展奠定了良好基礎。但我們也應該認識到，一個完善有效的政府危機管理體系應該建構在整體治理能力的基礎上，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力包容在體系中。政府要有效應對災難性危機，還應著力做好以下工作：

(一)突破管理的常態假設，制定災難性危機緊急處置預案

目前我國管理體系的脆弱性表現在，它是建立在一種常態假設之上的，包括政府部門的管理者在內，都寧愿相信天天無險、日日平安的可能，都習慣于按常態規劃和開展工作。但是，管理環境中的不確定性總是存在的，難以預料的危機是無法避免的，因此，基于常態假設的管理體系具有很大的脆弱性，制定災難性危機緊急處置預案非常重要。制定預案的過程，是一個危機預防教育和宣傳的過程，更是提升危機應對能力的過程。制定預案，首先要厘清災難性危機的類型，并根據這些可能的災難性危機的性質來制定。對自然危機，應急預案的主要內容應包括：應急組織指揮系統；應急設備的儲備；應急物質的儲備；社會秩序恢復和安全保證體系；衛生防疫預案；媒體和公眾溝通迅速反應機制；國際援助預案；危機化解預案；災后重建方案等內容。社會危機的種類很多，如恐怖事件、群體性事件、軍事政變等，要針對社會危機種類的不同，制定相應預案。制定這類預案一定要考慮周全，要可行，要能夠進行有效實施。

(二)加強和完善危機管理的相應立法，從法律上保證應對災難l生危機的制度化、規范化

首先，從憲法上授權政府具有危機管理的權力，并限定其職責；同時，制定相關的法律法規，把各種危機的管理都納入到統一的程序和制度中，而不再是分散管理，各個政府部門各行其道。這里需要強調的是，法律除了規定各管理部門及管理者的職責范圍外，必須明確界定其責任范圍。在實施危機管理中的失職、瀆職行為必須得到肅清，相關的責任人員必須予以嚴懲。從降低我國危機管理體系脆弱性的角度看，也許出臺一部《緊急狀態法》或《危機管理法》會更好，有了統一的法律，就不需要再臨時出臺一個個具體的危機事件應急條例了，就能夠以不變應萬變，而且還可以據此建立統一的緊急事務預警反應機制，彌補我國目前分散型危機管理體制的不足。

(三)建立常設性的危機管理機構，制定權責明晰的危機反應機制

當前，我國具體的危機管理機制存在很太的脆弱性，表現主要有二：其一，缺乏一個全面覆蓋各類危機的完整的應急系統，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，一旦遇到新的危機，即感到無所適從；其二，危機管理是分行業、分部門進行的，盡管有利于實現“分工負責”，但是當發生需要多個部門共同應對的“綜合性”危機時，將產生很高的協調成本，并嚴重影響反應速度。因此，必須成立國家統一的危機管理專門機構。這個機構需要擔負以下職責：危機信息的收集；反危機戰略的規劃并將其納入政府日程；判斷各種危機發生的可能性并評估其損害和風險；危機防范；監督危機管理日程的實施；進行危機管理教育和訓練；危機發生時，協調各級政府、各個部門進行反危機行動。這個機構是在國家層面上建立的具有會商決策功能的綜合體系和常設性的危機管理的綜合協調部門。必須要協同各方專家，對各類事件進行劃分總結并要從國家安全的高度制定長期的反危機戰略和應急計劃，同時在地方各級層面上也應設立相關部門。

(四)在政府與公眾之間建立平等的雙向溝通模式

我國政府掌握著強大的傳播工具，包括新聞、報紙、電視、電臺等。但政府在利用這些傳播工具進行宣傳和報道的時候，往往是單向地向公眾傳播信息，很少對公眾開通有效的反應渠道，不能全面了解公眾的真實需求。事實上，動員社會力量應對突發的災難性危機的必要前提是輿論公開。從心理學角度講，信息公開有助于使公眾建立起理性的心理防線，有助于提高公眾對各種信息的判別能力及對風險的防范能力。如果整個社會信息處在極不對稱的狀態下，任何一個細小的事件都可能會成為“壓死大象的一粒沙子”。更為重要的是，當危機來臨時，如果公眾得不到政府公開、及時、權威的解釋，謠言就會被迅速傳播，人們心態的失衡會很容易造成集體的恐慌，從而使危機加劇。兩次地震發生后，新華社、中央電視臺、中央人民廣播電臺、國家地震局均在第一時間通報了地震消息，各大媒體更以全天直播形式報道災情和救災舉措，其迅捷、權威的發布時效與發布方式，緩解了不安定因素，極大的增強了中華民族的凝聚力，當為中國公共危機信息管理的典范。因此，政府與公眾必須建立一種平等的雙向溝通模式。這種模式就是政府與公眾之間在平等地位基礎上互相討論、協商，使得雙方互相諒解，獲得態度與行為的一致。應更好地發揮新聞媒介等渠道的作用，加強政府與公眾的聯系和溝通，使政府的各種政策法規受到公眾的支持和擁護，從而建立良好的政府形象。

(五)開展危機管理素質教育，加強心理干預

缺少危機教育，就會缺少危機意識，進而會缺乏在危機面前的“抗擊打能力”。所以社會危機教育必須強化，對普通民眾開展危機教育也必不可少。政府要使民眾了解各種災難發生的科學過程，掌握自我保護方法，增強危機應對能力。世界上許多國家的危機教育都是“從娃娃抓起”。應該特別加強個人對災難的認識、提供基本應變常識、協助設計家庭應變計劃、購買合適的災難保險、平日居家準備防范，并呼吁災變時對老幼殘弱的協助等。

應對災難性危機，政府還要關注公眾心理層面的活動。良好的社會承受危機、適應危機的心理素質可以防止騷亂、流言等不必要的危機擴散。心理學中有一種現象被稱為“創傷后壓力癥候群”(PTSD)，PTSD是人們對威脅自身生命或安全事件的一種深層次的、持續的、極度哀愁的心理，災難后相當一段時間中，有約80％的成人和90％的兒童會受到生理和心理的影響。對于危機過后的心靈建設，西方國家要比我們做得更全面、更徹底。在“9·11”事件后，美國政府特別注意對救援人員的心理疏導，這對提高營救效率、保護救護人員的心理健康作用很大。我國對兩次地震中的災民也進行了及時有效的心理疏導，但是在對救援人員的心理疏導上顯然不夠，在汶川地震后就頻頻傳出志愿者、救援人員等因為長時間服務在條件惡劣的災區，對死亡現場的親身接觸等原因而產生憂郁、焦躁等心理壓力的報道。由此，政府應該建立起專門的心理咨詢平臺，結合心理行業的相關機構和組織，成立政府心理公關部門，不斷建立和完善危機公關中心理干預的理論建設和實踐。

(六)搞好社會動員，建立多種社會力量參與的綜合性災害救助體系

由于災難性危機具有突發性、易變性和危害性，僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協調的應急機制，需要動員企事業單位、各類社會組織及個人等主體的參與。兩次地震后由于及時交流信息，穩定了社會秩序，凝聚了民眾信心，也有助于得到全體國民和國際社會的同情和支持，形成協力共進、共同應對的社會氛圍。據民政部發布的《2006年民政事業發展統計報告》公布的數據，2006年我國民間組織數量子 已達到35.4萬個，比上年增長10.6％，其中社會團體19.2刀個，民辦非企業單位16.1萬個，基金會1 144個。但是，按照民政部的相關政策，只有中國紅十字會、中華慈善總會等少數幾家機構才被授權在公眾中開展籌款。事實證明，僅靠這少數幾家民間組織是難以滿足重大災情發生時的復雜救助需求的。另一方面，捐款人在捐款后會很關心善款的如何和用等問題。高效使用善款是對捐助者的負責，也是對受災群眾的負責。但在一個壟斷的，沒有競爭的封閉救助體系中，少數幾家慈善機構是缺乏足夠的動力和公眾的監督壓力去考慮上述問題的。隨著我國公民社會的興起，公民主體性意識的加強，公民參與與公共政策范圍的擴大，既可以促進政府制定政策質量的提高，同時又可以培養公民對政治體制的歸屬感和認同感。如果政府從法律法規的層面適度開放，允許更多的社會民間機構加入到救災工作中，并鼓勵適度競爭，將會促進各類民間機構提升公信力和專業水平，更有效地協助政府參與救災工作，分擔政府的重擔。