關于公共服務與經濟增長均衡發(fā)展的思考

摘要：公共服務的發(fā)展必須和經濟增長保持均衡。公共服務的目標是在經濟發(fā)展過程中實現(xiàn)的，這不僅是一個發(fā)展的過程，同時也是一個改革的過程。公共服務體系的建立與完善是社會經濟平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎，公共服務離不開經濟發(fā)展，而經濟發(fā)展又離不開社會穩(wěn)定。在經濟發(fā)展的過程中。公共服務建立與發(fā)展應當適度超前，不僅可以防止由于忽視公共服務而造成經濟發(fā)展的中斷與停滯，而且也是經濟長期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。

關鍵詞：公共服務；公共需求；經濟增長；協(xié)調發(fā)展

中圖分類號：F061.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)03-0028-04

一、公共服務改革與經濟發(fā)展面臨的矛盾

基本公共服務是政府提供的公共服務體系中的最基本的內容，或者說是指政府為滿足社會成員生存與發(fā)展的最低層次需要而提供的民生性的公共服務。世界各國由于受各自的經濟發(fā)展水平的影響，在界定社會成員生存與發(fā)展的基本公共需要內容和由此決定的政府提供的基本公共服務水平方面也不完全相同，最明顯的標志是發(fā)達國家提供的維護公民生存權的“低保”水平和環(huán)境保護水平等基本公共服務水平普遍高于發(fā)展中國家。同時還要看到，即便是同一國家在不同的社會經濟發(fā)展階段，由于受不斷提高的社會最低層次的公共需要水平和政府提供公共服務財力與能力等因素的影響，政府提供的基本公共服務水平也會存在很大差異，總體上呈現(xiàn)了基本公共服務水平不斷提高的變化趨勢。

在20世紀90年代中期以前，我國實行低工資下的福利性消費體制，城市居民的住房、醫(yī)療、教育等項消費實行行政配給制度，個人消費需求基本上只包含了基本生活需求和少量耐用品需求，居民支出預期主要受價格和商品供求狀況的影響。自90年代中期開始，政府推進了養(yǎng)老、醫(yī)療和教育體制改革。取消了福利分房、推行教育產業(yè)化、醫(yī)療市場化，企業(yè)職工的養(yǎng)老也由企業(yè)負擔轉向社會統(tǒng)籌。福利性消費體制逐步被市場化消費體制所取代，社會保障和社會福利水平開始了大幅度地調整，由個人負擔的支出范圍急劇擴大，以前主要由政府或企業(yè)以實物形式供給的住房、醫(yī)療、教育等消費所需費用，轉而由居民個人承擔。但由于改革過程中出現(xiàn)哪些是由政府提供公共品，哪些是由居民自己承擔的誤區(qū)和模糊，特別是在新舊體制交替過程中，住房價格上漲、醫(yī)藥費價格上漲、教育費用上漲速度之快超過多數(shù)家庭收入增長速度，其消費價格與大多數(shù)居民的收入水平相比顯得過高。在新舊體制交替過程中，公共服務改革與經濟發(fā)展矛盾表現(xiàn)為：

1，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的矛盾日益凸顯。基本公共服務不到位的問題已經成為日益突出的階段性矛盾。我國正由生存型向發(fā)展型社會過渡，實現(xiàn)基本公共服務均等化的壓力逐步增大。進入21世紀以來，我國多項經濟社會發(fā)展指標相繼超越生存型社會的臨界值，開始由生存型社會向發(fā)展型社會過渡。在這一進程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長，公共產品短缺，基本公共服務不到位的問題已經成為日益突出的階段性矛盾。

2，在體制轉軌、新舊產業(yè)更替、社會加速轉型過程中，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同群體之間的居民財富、居民收入、居民消費呈現(xiàn)了差距不斷拉大的趨勢。伴隨著居民收入差距和消費差距的不斷拉大，出現(xiàn)了一些“上不起學”、“看不起病”、“住不上房”的特殊困難群體，產生了一些群眾普遍關注的民生性的公共服務問題。這些關系到居民基本生存與發(fā)展需要的公共性、民生性問題是亟待解決的現(xiàn)實問題。

3，基本公共服務機會不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使廣大農民和進城的農民工沒有享受到應有的“國民待遇”。例如，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務方面，城鄉(xiāng)之間存在著巨大的落差。即使是已經進入城市的農民工依然存在身份問題，不僅工資太低，而且沒有社會保障，加之僵化的戶籍制度等，嚴重影響了勞動力在城鄉(xiāng)之間的合理流動。

4，城鄉(xiāng)供給制度不均衡。新中國成立以來我國實行的是非均衡的工農發(fā)展模式，政府“重城市輕農村”，使得我國長期以來城市和農村公共品處于失衡狀態(tài)。在現(xiàn)行的公共品供給的體制下，政府把大量的公共資源投入到城市中，而對農村的投入較少。由于公共產品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施的供給，在城鄉(xiāng)之間存在著較大的差距。城市地區(qū)的公共基礎設施由政府提供，建設資金來自于財政撥款。有強有力的制度保證實施；而農村的公共基礎設施，則仍主要靠農村和農民自行解決，各級財政對農村投入相對較少。圖書館、體育館、影劇院等公共文化設施主要集中于城市，農村文化建設相對薄弱，普遍存在基礎差、設施落后的問題。

5，農村公共品供給缺乏有效的需求表達和供給決策機制。由于現(xiàn)階段農村的民主建設還不夠完善，農民還不能有效地表達對公共品的需求意愿，這樣就造成了農村公共品的供給和需求不對稱。長期以來，財政收入基本上集中在中央政府以及地方政府手中，基層缺乏固定的資金來源。在城鄉(xiāng)二元經濟結構和不均衡的公共品供給制度下，農村公共品的供給要靠農村基層和農民來分攤。

二、公共服務對社會經濟發(fā)展的影響

1，公共服務體系的建立與完善是社會經濟平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎。英國、美國等發(fā)達國家目前在公共服務管理和制度建設方面比較成熟，并且已經成為世界較為完善的發(fā)展模式。但是，英國、美國等發(fā)達國家也曾經過度迷信市場自我調節(jié)的能力與自由競爭機制，沒有及時建立以社會保險為主的公共服務制度，原來的小型政府理論(政府作用只局限于國家防務、警備以及簡單的行政管理)已不能解決當時的社會經濟問題。經濟長期停滯、徘徊，并最終導致了20世紀30年代美國經濟大蕭條。1929年經濟大危機后，美國羅斯福政府被迫實施“新政”，于1935年頒布《社會保障法》。完善的公共服務制度使美國開始了長達七十余年的經濟增長過程。社會經濟長期較為平穩(wěn)發(fā)展，其中重要因素之一在于羅斯福新政有效遏制了經濟自由放任所導致的社會危機，并且逐漸使政府干預經濟合法化、制度化、固定化。

2，公共服務必須適度超前發(fā)展。在經濟發(fā)展的過程中，公共服務體系建立與發(fā)展應當適度超前發(fā)展，不僅可以防止由于忽視公共服務職能而造成經濟發(fā)展的中斷與停滯，而且也是經濟長期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。公共服務具有整體性、系統(tǒng)性和基礎性，公共服務制度的建立和公共服務的普及就需要系統(tǒng)設計、適度超前發(fā)展。如義務教育制度的普及在許多國家都是率先完成的，這樣才能保證為經濟結構調整提供人力資源基礎。

3，公共服務體系建立與完善必須與經濟發(fā)展水平相協(xié)調，避免社會福利水平過高而影響經濟增長。在這方面西方國家“福利國家”建設的經驗與教訓也給我們帶來許多借鑒和啟示。公共服務特別是社會保障增長過快，超出了現(xiàn)有經濟所能承受的范圍，會給經濟增長和國家的宏觀調控能力帶來負面影響，導致稅收過高、通貨膨脹、失業(yè)危機顯現(xiàn)、財政危機加劇等后果。這也是西方國家“福利國家的危機”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。20世紀70年代開始，歐洲國家陷入戰(zhàn)后嚴重的經濟危機，德國、荷蘭等國在很長一段時間里陷入“滯脹”，“福利國家”的負面效應日益突出。最主要表現(xiàn)在：福利支出擴大快于經濟增長，居高不下的失業(yè)率導致失業(yè)津貼增加，人口老齡化造成養(yǎng)老津貼增加以及醫(yī)療費用膨脹。

4，公共福利增長和經濟增長必須保持均衡。公共服務離不開經濟發(fā)展，而經濟發(fā)展又離不開社會穩(wěn)定。公共服務的目標是在經濟發(fā)展過程中實現(xiàn)的，不僅是一個發(fā)展的過程，同時也是一個改革的過程。一方面，只有經濟發(fā)展、經濟“蛋糕”做大、政府財力增強，才能更好地實現(xiàn)公共服務均等化，這也是公共服務均等化的物質條件和財力基礎。另一方面，基本公共服務是在其特定的體制下供給的，沒有合理的基本公共服務供給制度及相關體制，不僅財力再多也不會有效率，還會導致資源嚴重浪費。因此，實現(xiàn)基本公共服務均等化是財力與制度兩者相結合的產物，財力必須跟上，制度也要改進。對于公共財政而言，也要在構建和諧社會的要求下，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為導向，進一步完善公共財政制度。經濟發(fā)展要通過資源的合理配置提高效益，而且為了社會化再生產要進行必要的積累。強調社會保障而分配過多，就會削弱積累。因此，必須扣除發(fā)展經濟所需要的積累部分，將剩余部分公平地分配給全體國民，使國民享受到經濟發(fā)展所帶來的實惠。

三、我國公共服務與經濟協(xié)調發(fā)展的對策與建議

1，合理劃分各級政府事權財權是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要前提。加拿大和美國三級政府的事權財權關系非常清晰。以美國為例，聯(lián)邦政府的收入主要來源是個人所得稅，其最大的支出項目是法律規(guī)定必保的國民社會福利項目，包括對老年人、兒童、殘疾人和收程度在貧困線以下者的生活補助與醫(yī)療補助等。州政府的收入來源是銷售稅和所得稅，其最大的支出項目是對地方政府的撥款和教育支出。地方政府最大的兩項收入來源是房地產稅和上級政府的撥款，其支出主要用于地方的公共服務項目，包括中小學教育等。因此，我國政府的主要職能應放到提供公共服務上，明確收支責任和收支權益，以確保政府所提供的公共服務水平，同時，根據(jù)各級政府所承擔的公共事務范圍，合理界定和分配其財權、財力以及提供和接收轉移支付資金的額度。

2，強化公共財政統(tǒng)籌安排政府財力的能力。在經濟轉型過程中，要按照公共財政的要求加強收支兩條線管理，強化財政部門統(tǒng)籌安排政府財力的能力。在加強和規(guī)范對非稅收收入的征管，強化“收支兩條線”管理的基礎上，提高財政統(tǒng)籌安排政府資金的能力。另一方面，努力建立統(tǒng)一的財政收入體系，將所有的政府收入完全歸集于財政管理，實行全口徑預算管理。另一方面，積極推進部門綜合預算，對納入財政綜合預算的政府非稅收收入實行統(tǒng)籌安排，集中財力努力提供基本公共服務，真正改變財政對一些預算外收入只負責收支管理而不能統(tǒng)籌安排使用的局面，切實增強政府對非稅收收入的調控能力。

3，公共支出進一步向基本公共服務領域傾斜。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。從制度上保障農村孩子享受義務教育的機會。第二，逐步建立農村公共衛(wèi)生經費保障機制，加快建立和推廣新型農村合作醫(yī)療制度，保障農民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務。第三，建立城鄉(xiāng)可銜接的農村社會保障體系。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，逐步建立農村最低生活保障制度。解決失地農民和進城農民工的社會保障問題，積極探索建立符合農村特點的養(yǎng)老保障制度。第四，支持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，取消對農民進城就業(yè)的各種限制，建立保護農民工合法權益的長效機制，營造公平的就業(yè)環(huán)境，促進農村剩余勞動力轉移。

4，調整財政轉移支付模式，實行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。在國際上，大多數(shù)國家都實行單一的縱向轉移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式。只有德國、瑞典和比利時等少數(shù)國家實行縱向和橫向混合的轉移模式，即在實行縱向轉移的同時，還實行富裕州向貧困州進行橫向轉移。我國一直實行單一的縱向轉移模式，目前在繼續(xù)實行以縱向轉移模式為主的同時。要適時研究探討橫向轉移，實行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。建立科學有效的轉移支付管理辦法，進一步規(guī)范轉移支付資金的項目、內容和撥款程序，發(fā)揮轉移支付資金應有的使用效益。財政部門應根據(jù)各地區(qū)經濟發(fā)展狀況，適時調整轉移支付政策。

5，鼓勵公共服務實行社會化、市場化和提供者的多元化。公共服務的社會化、市場化是許多國家公共服務改革的一個基本趨向。隨著社會的發(fā)展，公民在物質生活和精神生活方面的要求也越來越多，公民們已經開始認識到管得最少的政府才是最好的政府，同時公民要求直接參與公共服務的供給過程，要求政府賦予其更多的選擇權利。作為企業(yè)也越來越希望政府改變固有的公共服務提供方式，希望政府支出更多地向他們傾斜，為其提供更多的勞動、就業(yè)和商業(yè)機會。通過公共服務的社會化、市場化改革，提高了管理效率，增強了公共服務決策的科學性，同時也降低了公共服務成本，提高了服務水平。

6，建立健全基本公共服務績效評價和考核體系。績效評估體系應包括義務教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障、社會救助、公共就業(yè)服務等方面的單項和綜合評估。同時，還需要完善評估程序，包括目標制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)的規(guī)范。建立基本公共服務嚴格的問責制。將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯(lián)系，結合人事制度改革，把公共服務指標納入干部考核體系，在此基礎上建立相應的問責機制，加強政府對基本公共服務供給的監(jiān)管職責。