論社會體制的綜合配套改革

摘要：社會結構體制、社會管理體制、社會公共服務體制是影響現代社會運行的三大因素，也是社會體制綜合配套改革內在的邏輯框架：改革市場主導型二元體制是社會體制綜合配套改革的基礎；改革公共服務體制是社會體制綜合配套改革的突破口；改革社會管理體制是社會體制綜合配套改革的重點。社會體制綜合配套改革的現實意義和時代價值在于：將會對中國在鞏固經濟體制改革成果基礎上的社會體制改革、進而推動政治體制改革提供參考經驗，將會對其他轉型國家的新一輪改革和發展提供模式借鑒。

關鍵詞：社會體制；綜合配套；改革；管理體制

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1004—054412010)02—0085—03

一、社會體制綜合配套改革是時代發展的必然要求

我國的改革開放已走過30年的輝煌歷程，我國社會正從生存型社會向發展型社會轉變，“生存性”壓力明顯減弱，“發展性”壓力已全面凸顯。改革已經解決了絕大多數人的生存問題，但現在從科學發展、和諧發展的視角來看，改革又遇到了許多深層次的制度障礙，改革需要解決的不是一般意義上的生存危機，而是要從解決發展危機的高度，解決深層次的社會體制和機制問題。社會體制從本質上說是圍繞公共產品配置而進行的一系列制度安排，內容包括：社會結構體制、社會管理體制、社會公共服務體制以及社保、就業、分配、教育、醫療衛生等體制。

社會體制的綜合配套改革是后經濟體制改革時代的歷史必然。當今我國社會發展面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的突出矛盾：二是全社會公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的突出矛盾?，F實中新出現的這些問題不是偶然的。有些問題長期得不到有效解決，多半是社會體制改革不配套、缺乏社會體制改革的整體設計。因為當前社會上出現的諸多問題，都有很深的社會根源和歷史背景。都不是單一孤立的。應當站在中國社會發展全局的高度，堅持社會體制整體改革的相互配合，綜合治理。

社會體制綜合配套改革的重要目標，是要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，通過加快重要領域和關鍵環節改革，重點解決好就業、保障、教育等民生問題，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。

二、社會體制綜合配套改革的系統設計

推進社會體制綜合配套改革。需要先在社會結構體制、社會公共服務體制、社會管理體制、社會保障體制、社會勞動就業體制、建立創新型社會的體制和機制新等方面進行系統設計。根據社會歷史發展的規律和經驗，社會結構體制、社會公共服務體制、社會管理體制是影響現代社會運行的三大主要因素，也可以作為我國社會體制綜合配套改革的邏輯框架。

(一)改革市場主導型二元體制是社會體制綜合配套改革的基礎

由于歷史的原因，中國形成了雙重的城鄉二元結構，即在經濟上存在傳統農業和現代工業二元結構的同時，也存在著在戶籍、教育、醫療、社會保障等諸多方面的二元體制，這是具有中國特色、涵蓋經濟與政治的綜合性社會體制。過去我國社會中長期存在的是一種行政主導型二元結構，自20世紀90年代中期以來，伴隨著經濟生活從生活必需品階段向耐用消費品階段的轉型，開始出現了市場主導型二元結構。市場主導型二元結構就其屬性而言，既不完全屬于市場體制下的現代社會。又不完全屬于計劃體制下的傳統社會，而具有一種介于兩類社會之間的衍生性，它使得任何問題的解決都處于二難境地。

市場主導型二元體制強化了城鄉之間不均衡發展及不和諧的社會結構。二元體制的核心內容就是通過人為的或計劃的力量將重要資源在城市和鄉村之間進行不均衡配置。隨著資源配置的失衡，必然導致城鄉發展上的不均衡，由此也就產生整個社會結構出現城市與鄉村的不和諧裂縫，也就是在現代化過程中，伴隨著城市的繁榮，出現農民及鄉村社會的滯后發展。

市場主導型二元體制阻塞了城市和農村生產要素流動的渠道。在工業化和現代化的過程中，整個社會需要從一個以農村為主的社會轉變為一個以城市為主的社會。而在二元體制和種種限制移民的政策背景下，大量的農村勞動力很難進入勞動力市場，勞動力人口流動受阻導致農業的小規模經營。農業很難實現產業化。農業越來越成為一個不能贏利的產業。甚至越來越不能成為一個產業，而成為農民自我消費、自我維持生存的一種自然經濟活動。在這種情況下，農村和農民顯然無法與日益工業化和現代化的社會成為一體。城鄉差距的拉大也就在所難免。

市場主導型二元體制造成了農民生活的邊緣化——越來越脫離城市和整個國家的經濟發展走勢，它使得農民群體成為中國社會人口中最為龐大的貧困群體。傳統的以家庭為主、國家和集體救濟為輔的農村保障形式已經無法解決農村存在著的嚴重的貧困問題。這種體制弊端不解決，不但會造成一個城鄉斷裂的社會，使占中國人口絕大多數的農民群眾無法享受發展與改革的成果，甚至整個社會的發展也會失去支撐和依托。

改革市場主導型二元體制，將根本動搖傳統社會體制的基礎。農民收入的增加和農民生活方式的變化，如果加上社會公共服務、社會管理等體制改革的相互配合，必定會使更多的人享受改革開放的成果。改革開放30年取得成功的群眾基礎在哪里?就在于中國的農村和包括遷居城市的農民和繼續留在農村的農民。贏得了最廣的人民群眾，就贏得了社會繁榮發展的明天。

(二)改革公共服務體制是社會體制綜合配套改革的突破口

改革公共服務體制是要實現基本公共服務均等化?？s小地區差距、城鄉差距、貧富差距。城鄉之間的差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面。更反映在政府提供的基本公共服務方面。

要建設服務型政府，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系?；竟卜盏膶傩栽谟谒墓残?、普惠性和社會公平。在現階段，需要不斷增加公共服務的總量，把人力、物力、財力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，向社會提供更多更好的公共服務。同時，又要優化公共資源的配置，注重向公共服務薄弱的農村、基層、欠發達地區傾斜。著力解決就業、就學、就醫、社會保障、社會治安等人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。這樣做，不僅是各級政府義不容辭的責任。也是促進經濟社會協調發展、緩解社會矛盾，維護社會公平所必需的。建設服務型政府，要創新公共服務方式。方便、快捷是社會和公眾對公共服務的基本要求，也是衡量公共服務的重要標準。

讓人民群眾更廣泛地參與社會管理，是創新公共服務重要內容。這就要求我們，進一步完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制；要堅持以人民群眾關心的事項和容易滋生腐敗的領域作為政務公開的重點；利用現代信息技術，建立健全政務信息發布制度，暢通人民群眾了解公共信息的渠道；保障人民群眾依法管理國家和社會事務的知情權、參與權、表達權和監督權。

要以基本公共服務均等化為切入點，統籌城鄉發展，縮小地區差距、城鄉差距、貧富差距。統籌城鄉發展，關鍵在于加快建立農村公共服務體制，縮小城鄉基本公共服務供給之間的過大差距。我國要有效緩解不斷擴大的居民收入分配差距。一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。因此，要完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。要盡快實現中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變。

(三)改革社會管理體制是社會體制綜合配套改革的重點

社會體制改革的核心是政府的社會管理體制的改革。改革社會的管理體制，是要整合社會資源，提高管理水平，建設服務性政府。強化政府的社會管理和公共服務職能。為群眾提供方便快捷優質服務。創新社會管理體制。是要從體制和政策上疏通渠道，以利于不同社會階層之間“能上能下”、“能進能出”，使處于社會下層的人經過努力能夠改善處境甚至進入上一個階層，使因競爭而失去既得利益的人得到安撫而不致鋌而走險。

改革社會管理體制。要依法加強對社團、行業組織和社會中介組織等社會組織的規范管理。促進各類社會組織健康發展，充分發揮他們在提供服務、反映訴求、規范行為方面的作用。同時，要加強城鄉社區建設，建立健全新型的基層社會管理體系，加快推動基層社會管理和服務由傳統的條塊分割的“單位體制”向屬地化、社會化的現代社區體制轉變。充分發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用。

改革社會管理體制，要適應我國社會結構和利益格局的發展變化，完善合理有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。正確把握最廣大人民的根本利益、現階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益關系。在利益協調機制上。應用法律法規的形式來調整人們之間的利益關系，統籌兼顧各方面群眾的利益；在利益訴求表達機制上，要形成多樣化、多層次、多領域的機制，建設通暢有效的利益表達渠道；在利益調處機制上，健全社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制。實現人民調解、行政調解、司法調解的有機結合。

改革社會管理體制，要兼顧社會各方面的利益訴求，也要注重社會公共事業的發展。實踐證明。市場機制在社會領域的作用范圍是有限的。在某些社會領域，市場機制的作用是正面的；而在另一些領域則是負面的，無節制地在社會領域尤其是公益事業領域實行“市場化”“產業化”，難免走偏了方向。社會生活不僅要有市場機制，還要有法律、倫理、心理、文化等等諸多因素。因此，社會體制改革并不是經濟體制改革的延伸和推廣或者說克隆。它與市場經濟體制相銜接、相適應的一項綜合的、龐大的、系統的創新工程，需要全社會統籌考慮，協調并進，而社會管理體制的改革則是整個社會體制改革系統的重點工程。

三、社會體制綜合配套改革的核心問題和難點

(一)社會體制綜合配套改革要解決歷史遺留的問題

國務院通過的《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》中，第一次把社會體制單列出來，要求積極探索社會體制改革的有效途徑。破解社會體制改革難點。漸進性的改革基本解決了改革中的“易改部分”和“多贏改革”的部分，留下來的基本上都是最難啃的骨頭部分。特別是政府體制創新和改革，不僅僅是簡單的機構改革，而是涉及到究竟要建設一個什么樣的政府體制，涉及到政府決策機制能否做到真正的科學化、民主化和透明度問題。

(二)社會體制綜合配套改革是要實現動力機制轉換

任何制度創新意義上的改革都需要來自經濟社會系統內部的具有內生性特點的動力或者是激勵。改革初期的最大動力是由生存的壓力轉變為內在的動力。改革30年后，改革需要解決的已不是一般意義上的生存危機，而是要從解決發展危機的高度，解決深層次的社會體制和機制問題。社會體制綜合配套改革實質是一種制度創新，制度創新只有在足夠的激勵機制下才能夠發生，探索新的激勵機制是社會體制綜合配套改革得以順利進行的內在動力。

(三)社會體制綜合配套改革是要協調不同主體之間的利益關系

社會體制綜合配套改革遇到的另一個難點，就是如何在制度創新過程中平衡不同改革主體之間的利益關系。我們所面對的新情況是，改革的利益主體已經多元化，改革和發展培養了眾多的社會利益主體和群體，特別是利益群體和社會階層的分化已經使得各個利益主體和群體的利益都在增加的同時，也引起了這些不同利益主體之間的矛盾和摩擦。從這個意義上說，社會體制綜合配套改革需要探索一種利益均衡機制，確保各方多贏的情況下，改革才有可能順利推進。

(四)社會體制綜合配套改革的巨大挑戰是政府自身的改革

政府自身的改革是社會體制綜合配套改革最棘手的問題。因為無論從社會體制綜合配套改革的前提條件，還是從主要內容來說。政府職能轉變已經成為制度創新的根本問題和首要問題。社會體制綜合配套改革需要政府從總體上加以規劃、設計。又需要對政府自身進行改革，通過轉變政府職能推進社會體制綜合配套改革，逐步形成體現服務政府、責任政府、法治政府理念的現代政府體系。

社會體制改革和創新是和諧社會建設的重要一環，應通過積極穩妥地推進社會體制改革和創新，使我國的社會體制更好地與社會主義市場經濟體制和民主政治體制相契合，更加完善成熟并逐步走向定型，更加有利于促進和保障我國經濟社會全面協調可持續發展。

四、推進社會體制綜合配套改革的理論思考與設想

(一)培育包括社會組織、中介組織等在內的民間組織，化解政府難以解決的社會矛盾

推進社會體制綜合配套改革需要培育包括社會組織、中介組織等在內的民間組織。不同利益群體間的矛盾在很大程度上可以通過各自組織的對話協商加以調節。因為我們黨代表了廣大人民群眾的根本利益和長遠利益，我們的國體、政體和基本法律框架能夠容納各社會團體和諧共處。但由于目前缺少社會組織協商對話這一環節。政府包攬了本應由社會組織自行調節的大量具體而繁雜的利益糾紛，不同利益群體的矛盾難以在基層得到解決或緩解，激化到影響社會穩定。只能迫使政府出面。社會管理包括兩類：一是政府對有關社會事務進行規范和制約，即政府社會管理；二是社會自我管理和社會自治管理(包括自治組織、非政府組織和公民等)。提高社會自治與自我服務能力已成為當代社會管理發展變化的一個基本趨勢。今后應當從社會管理的需要出發，變社會組織的審批制為登記制，加強培育社區民間組織。還應當從稅收上扶持社會組織。不僅要扶持非政治性的社會組織，更要敢于放手發展政治性的社會組織。各方面民意能夠充分反映，各階層利益得到相對平衡，這是保持社會穩定，建設和諧社會的極為重要的舉措。

(二)在政府與社會組織的分工與合作基礎上。實現政府社會職能的真正轉變

包括社會管理與社會服務在內的社會治理。無疑是現代政府的當然責任。但是，這并不意味著所有的管理和服務都由政府直接來提供，也不意味著政府是這些管理和服務的唯一主體。政府機構的職能和功能事實上是有限的。社會管理與社會服務主體的多元化、政府和社會的分工合作與共同治理是社會發展的客觀趨勢。因此，一方面要將不該由政府承擔的那些組織職能亦即不該管、管不了也管不好的職能和事務剝離出去，通過“政府購買服務”或者“委托管理”的方式轉交給官辦的和非官辦的專業非營利社會機構，徹底解決政府在社會管理、社會服務、社會保障等事務上的“越位”問題。另一方面，要針對社會發展進程中的新情況、新問題，努力解決政府社會管理上的“缺位”問題。

(三)通過政府社會職能的轉變和非營利組織的發展，建立黨與社會的新型關系

在計劃經濟時代，我們黨與社會的關系是建立在“單位制”的基礎上的。那時黨和社會的關系結構是比較簡單的。但是，隨著市場經濟的發展，隨著“單位制”的解體和“單位人”向“原子化的社會人”的變遷，黨和社會的關系無疑變得愈益復雜起來。今天，作為中國社會主義現代化事業的領導核心，我們黨僅僅通過企業、學校、醫院等單位以及社區這樣的“準單位”，確實已經很難全面正確地認識社會以及把握各個社會群體的實際需求和愿望，很難把自己的政治影響和社會影響全面地覆蓋到各類社會群體。這就要求我們黨主動介入社會發展的進程中。一方面積極推動政府社會職能的轉變和公共財政政策的建立。一方面積極引導和推動非營利組織的發育和發展，利用非營利組織這個平臺去組織社會。實現自己影響的“全覆蓋”。

(四)完善社會指標體系，健全社會運行狀況科學監測體系

在重構社會信息的采集、整理和披露渠道的同時，開拓社會信息收集渠道。研制社會管理的監測(指標)系，構建社會穩定的預警、預控管理系統，加快建立健全各種突發事件應急管理機制，提高公共危機的管理能力。社會指標不是老百姓所討厭的壓指標的那種指標。社會指標是分析社會現象或社會發展的一種量化工具：社會指標體系是社會管理的依據，是人民群眾監測、監督的準繩。在組織保障方面要完善社會監測機構，并以社會第三方的獨立評估機構為輔，構建交叉式、立體網狀型的監測體系。尤其是完善對于重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的社會影響評估機制，及時了解相應的發展趨勢、社會影響，及時預警。及時防范。

社會體制綜合配套改革作為一種在我國經濟社會實現科學發展與和諧發展的關鍵時期而產生的具有創新型特點的改革舉措，是一項新的改革的戰略選擇。不能寄希望于一夜之間一步到位，更不能幻想一蹴而就，需要整體配合逐步推進。社會體制綜合配套改革是探索和創新科學發展、和諧發展的體制和機制。這項戰略性選擇的現實意義和時代價值在于：將會對中國在鞏固經濟體制改革成果基礎上的社會體制改革、進而推動政治體制改革提供參考經驗。將會對其他轉型國家的新一輪改革和發展提供模式借鑒。