從供熱采暖合同糾紛看城市供熱采暖法律問題

《北京市供熱采暖管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2010年4月1日施行。根據《辦法》的規定，采暖用戶應當直接向供熱單位支付采暖費。怎樣繳納供暖費便成了市民議論的熱門話題。

一、供熱采暖合同糾紛案件的特點

冬季采暖是北京市城鄉居民的基本生活需求，供熱事業是直接關系公眾利益的基礎性公共事業。但隨著國家和北京市供熱體制改革的穩步推進，福利供暖逐漸被有償供暖取代，因供熱采暖而引發的糾紛也越來越多。

綜合分析大量的供熱采暖合同糾紛案件，從中可以歸納出以下特點：

（一）拖欠采暖費原因多

一是用戶所在單位與供暖單位簽訂協議由其交納職工的采暖費用，單位因生產經營困難、經濟效益差而導致采暖費累計拖欠；二是職工購買了單位房屋的產權，但是單位未及時通知供暖企業變更供暖合同，造成采暖職工不知道交納，所在單位誤以為職工已經交納，而供暖單位等待職工單位交納的脫環現象；三是一些職工離開原單位，但未及時變更供暖合同，也造成了脫環現象，造成采暖費長期拖欠。

（二）供熱采暖合同糾紛舉證難

對于采暖室溫達標問題，在供暖期后，采暖用戶為供熱室溫不達標而舉證十分困難；而根據《中華人民共和國民事訴訟法》規定的“誰主張，誰舉證”原則，在民事訴訟中，提出主張的一方當事人應當舉證證明自己的主張，否則將承擔舉證不能甚至敗訴的后果。

（三）供暖單位無制定價格的自主權

按照政府對公共服務產品價格管理的要求，供熱單位不能像其他商品生產者享有隨意提價或停止銷售的自由，使得改建供熱系統投資的費用承擔問題與政府供暖價格計劃控制成為一對矛盾。特別是大量的既有建筑，建成年代久遠，在設計供熱采暖系統時沒有考慮節能和計量問題，供熱采暖系統存在著不具備熱計量、環保和熱量、溫度調控的功能。另外，由于供熱收費、采暖交費的監督機制缺失，對采暖費欠費者難以依法追究。“熱”是一種特殊商品，在制定供熱價格時一方面要全面測算其經濟性，另一方面又要充分考慮作為民生保障的政策性。

（四）供暖欠費糾紛大幅上升

從近幾年區縣法院受理的民事案件增幅看，采暖費欠費案件是民事案件中增長最為顯著的一類案件。供暖矛盾糾紛已經成為今后一段時期的社會主要問題之一。

（五）被告主體呈多元化趨勢

目前，由單位承擔職工采暖費的模式依然存在，從而也導致了供暖方只愿與職工所在單位簽訂供暖協議，這樣以單位為被告的案件占到主要地位，尤以國有企事業單位為主。隨著城市房屋產權制度的改革，加之個人支付采暖費的商品房增多等原因，一批勞動者享受的福利供暖已經開始發生變化，以采暖用戶個人為被告的案件已呈逐年上升趨勢。而在這些以個人為被告的案件中，被告中相當一批人多為下崗工人、失業人員等社會低收入人群。

二、供熱采暖糾紛案件產生的原因

（一）傳統的供暖協議與《合同法》等法律不適應

我國供暖體制是在計劃經濟時代作為一項福利事業建立起來的，當時供暖費用全部由政府負擔。隨著經濟體制改革的逐步深入，供暖體制發生了一系列變化。在國家施行《合同法》后，舊有的供暖體制很難適應《合同法》的要求，逐漸凸現出與法律規范諸多不相適應的地方。具體表現為：

1.供暖協議簽訂的不自由性。目前供暖協議簽訂的現狀是，為個人采暖用戶付費的單位并非出于自愿，而是迫于職工的壓力和政府的強制性規定。

2.供暖協議履行的制約性。從目前的社會大環境來看，考慮到社會穩定的因素，政府不可能允許供暖單位因居民用戶拖欠采暖費而采取停止供暖措施。所以，針對居民采暖用戶拖欠采暖費的情況，供暖單位只能繼續履行合同義務，這顯然與立法本意不相適應。

3.供暖協議權利義務的不對等性。對大多數既有建筑而言，供熱手段系整體供熱，即使單個用戶欠費時，供暖單位卻不能停止對欠費用戶的供熱。

（二）采暖用戶所在單位的原因

1.采暖用戶所在單位經營不景氣，效益不好，發放工資都難以保證，更不用說支付職工采暖費了。而傳統的由職工所在單位代繳采暖費的機制，當面臨單位無力支付時，就顯現出諸多弊端，使得糾紛擴大化。

2. 采暖用戶所在單位未及時變更供暖合同引發的糾紛。主要存在兩種情況。

一是隨著公有住房制度的改革，部分用人單位對采暖費的承擔方式也隨之進行了改革。用人單位與職工約定，職工承擔一部分采暖費用，或是將采暖費直接發放給職工個人，由個人直接繳納采暖費，單位不再負擔該項費用。但是用人單位卻未曾對原供暖合同中采暖費的承擔條款作出相應變更，使得自己仍然是供暖合同的一方相對人，承擔著支付采暖費的義務。

二是在職工調離單位，或者被辭退后，為其支付采暖費的單位沒有及時與職工就供暖合同中采暖費的支付方式等條款進行變更或解除，而當供暖單位收取采暖費用時，職工原單位卻難辭其咎，以至于雙方對采暖費的承擔問題產生糾紛。

（三）供熱單位的原因

1.供暖質量不合格導致的糾紛。如住戶室內溫度不達標，不能達到國家和本市規定的溫度標準、時間標準。但由于采暖戶沒有及時主張自己的權利或沒有在瑕疵發生時采取有效的手段解決，以致在訴訟中不能舉出任何證據，從而無法獲得法庭認定。

2.供暖單位的法律意識增強。隨著依法治國方略的實施，越來越多的社會關系被納入到法律調整的范圍中來，公民、法人和其他組織的法制意識也在不斷增強，供暖單位也不例外。另一方面，近幾年由于能源價格持續上漲，給供暖單位的經營也帶來沉重的負擔。雖然政府對供暖單位的補貼在不斷增長，但采暖戶拒不交納采暖費的情況還是大量存在，供暖單位運營舉步維艱，從而也就使得以訴訟方式討要供暖費的案件大量涌現。

三、當前審理供暖糾紛案件遇到的問題及對策

（一）采暖戶要積極舉證

由于熱具有傳導性，因此在溫度問題上應注意做好取證工作，比如請第三方室溫檢測機構檢測室溫、低溫保持的時間，調查問題的原因等。

（二）在合同中明確約定采暖費用的承擔主體

采暖費用的承擔主體應如何確定，是法院在處理供用熱力合同糾紛中予以首先明確的。在住房私有化的今天，應當依據《北京市供熱采暖管理辦法》的規定，以合同主體為標準，確認采暖費用的承擔主體。針對沒有簽訂供暖合同的，應當根據《合同法》的相關規定，采暖用戶已經接受了供暖單位提供的服務，應當認定為用戶與供暖單位存在事實供熱采暖合同關系。但因為長時間由單位代職工繳納供暖費，在出現拖欠供暖費糾紛時，使得一些供暖單位先起訴職工個人，這些職工以采暖費應由單位負擔為由提出抗辯，故而被告主體不合格，供暖單位只能先撤訴，然后再起訴采暖用戶單位。此外，雖然北京市高級法院在被告主體確定問題上作出了明確的規定，但由于舊有的政府規章同時存在其他規定的情況下，使得供暖方在選擇訴訟主體時有了多重選擇，結果出現錯誤。從最近幾年的案件審理情況來看，撤訴案件占有相當大的比例。針對以上情況，筆者認為，應逐漸統一相關法律規定，完善有關訴訟主體方面的法律規定，以免對當事人造成誤導，避免不必要的糾紛出現。

（三）供暖合同權利義務的對等性

集中供熱在技術上系整體供熱，在采暖方欠費時，供暖方難以行使一般民事合同主體的抗辯權，不能停止供熱，以保證整體供暖。由此供暖合同具有與其他民事合同不同的公共服務性、行政強制性、強制履行性的特點。正是由于供暖單位具有以上的特殊性，所以當采暖方拒絕支付全部采暖款項時，法院應不予支持。筆者認為，在現有供暖體制和政策法規沒有發生變化的情況下，供暖單位應當積極與采暖用戶簽訂供熱合同，明確雙方的權利義務，尤其是明確采暖一方應當全額支付供暖費用，避免出現糾紛時無任何法律依據。

（四）供暖合同的變更及終止

過去，大多數的供暖合同都是由供暖單位直接與用戶所在單位簽訂的。但實際采暖人由于離崗、企業改組改制等原因與其所在單位脫離了勞動關系，但其單位未能及時通知供暖單位終止供暖合同導致原實際采暖人名下的采暖費拖欠數年。在這種情況下，一方面供暖協議尚未終止，另一方面支付采暖費的當事人并非實際采暖人。所以當發生訴訟時雙方都會各執一詞。供暖方認為供暖合同尚未終止，原采暖人所在單位就應當支付供暖費用；采暖人所在單位則認為，供暖對象并非本單位職工，故不應履行付費義務。針對上述情況，在傳統供熱體制尚未改革前，用熱單位應增強相關責任人員的法律意識和工作責任心，在單位人員的工作情況發生變更后，及時修改供暖合同中的有關條款，及時與已經離崗的人員解除合同。

（責任編輯：文雪峰）