深化行政管理體制改革 推進綜合行政執法試點工作

黨的十七大報告指出：要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。綜合行政執法作為新型行政組織形式和執法方式，打破了行業和部門及領域的界限，直接跨地區、跨領域執法；統一設置政府執法機構，在精簡機構和人員的基礎上，促進依法行政，是創新政府組織形式和深化政府管理改革的一種新嘗試。

一、衢州市試點綜合行政執法改革的具體做法與成效

根據黨中央、國務院關于深化行政管理體制和行政執法體制改革的部署要求，衢州市從實際出發，在2004年底進行了綜合行政執法改革的試點，在綜合行政執法的機構設置、職能轉變和定位、執法范圍內容、管理體制以及運行機制等方面進行了積極探索，并取得一些成效。

（一）建立了綜合行政執法體制

衢州系浙江省實行綜合行政執法的唯一試點地市，市綜合行政執法局屬本級政府的組成部門，依法集中行使綜合行政執法權。主要職能歸納為“十一加一”，“十一”是指主要履行行政執法的職能，即市容環境衛生、園林綠化、市政工程、公用事業、建筑施工、房地產、城鄉規劃和工商行政、環境保護、公安交通、衛生方面法律、法規、規章規定的全部和部分的行政處罰權以及與之相關的監督檢查權；“一”是指履行市政府交辦的其他職責，主要是執行市政府的公共政策，我們理解為城市管理的職能。從編制上看，衢州市綜合行政執法局工作人員全部是公務員編制，較好地解決了執法主體資格的問題。市綜合行政執法局不僅承擔了行政執法的工作，而且執行著大量地市政府的公共政策，承擔了相當一部分城市管理的職能。目前，根據有關文件精神，應由市政府職能管理部門履行的各項執法職能正逐步集中到市綜合行政執法局。其次，根據衢州市的實際，確定了以市為主、一級執法的垂直管理體制，在規劃控制區內按區域設立五個支隊，規劃控制區以外設立兩個分局具體管理衢江、柯城兩區的農村地域，以利于集中統一領導，確保行政執法渠道暢通、政令統一，并利于統籌城鄉社會管理，確保公平公正。三是嚴格執行“罰繳分離”、“收支兩條線”制度，實行罰沒款全款上繳財政，行政執法所有經費由財政保障的辦法，徹底杜絕以罰代管、以權謀利、罰款與福利待遇掛鉤等不當做法。四是為有利于保障綜合行政執法工作，由市公安局設立治安支隊城市管理警察大隊派駐到綜合執法局，業務受綜合執法局指導，主要配合綜合執法局工作，防止暴力抗法事件發生。通過體制理順，初步建立了結構比較合理、內容比較完整、方法比較科學的執法框架體系，執法效率明顯提高。

（二）不斷完善、創新行政執法機制

一是加強了層級考核機制建設，科學制定考核方案，從隊伍建設、職能履行、執法業務三方面明確考核比重和工作職責；考核結果和人員使用、評先樹優、經濟利益掛鉤；二是加強了網格化執法運行機制建設，著力推進精細化管理、網絡化執法運作機制，正確處理網格化執法與專項執法治理、開展和配合重大活動、集中突擊整治的關系，在人員、時間和工作任務上統籌安排；三是加強了綜合行政執法社區聯動機制建設，實行轄區執法支隊負責人街道（鄉鎮）掛職工作制度，深化“陽光執法”活動，逐步完善執法密切聯系社區工作機制；四是加強了公安保障機制建設，密切綜合行政執法公安保障協作，建立健全公安保障執法工作辦案制度、聯絡員制度、例會制度、情況反饋制度等四項機制；五是加強了綜合行政執法外部協調機制建設，積極溝通市法制辦、法院、建設、規劃、工商、公安、環保、財政、紀檢監察等有關部門，進一步完善與有關部門的工作例會、配合協作、文件會簽等制度。

（三）全面提高行政執法隊伍素質

市綜合行政執法局自成立以來就全面推進行政執法隊伍的規范化管理和制度化建設。一是強調執法觀念，促進工作思維轉變。大力提倡用法律的思維考慮問題，用法律的語言解決問題的工作方式，有效地推動了原來的城管思維向執法思維、城管行為向執法行為的轉變，強化了行政執法人員的法制觀念和忠于法律的意識。二是加強業務培訓，促進隊伍素質提升。通過執法資格考試培訓、法律業務培訓、法律學歷進修和業務交流等形式，有效提升了隊伍的整體法律素養。三是加強案件審核力度，促進案件規范辦理。綜合行政執法面向的范圍廣、權力比較集中，因此，行政執法隊伍的行為規范化對有效控制執法過程的合法有效就尤為必要。通過規范執法程序，明確審批權限，加強辦案指導和審核，做好案件聽證和專家論證等，規范了案件的辦理。四是注重制度建設，促進執法監督落實。

（四）建立、健全行政執法責任制

行政執法責任制是規范和監督行政執法活動的一項重要制度。市綜合行政執法局成立運行以來一直致力于行政執法責任制的建立和完善。通過梳理執法依據、分解執法職權以及確定執法責任等方式，建立行政執法過錯責任制和行政執法錯案追究制等制度，強化執法責任，明確執法程序和執法標準，進一步規范和監督行政執法活動，提高行政執法水平。例如，對于單位來說，綜合行政法部門任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為都應承擔相應的法律責任；對有關行政執法人員的行政執法責任的落實，根據過錯形式、危害大小、情節輕重，給予批評教育、離崗培訓、調離執法崗位、取消執法資格等形式的處理；對行政執法行為在行政復議和行政訴訟中被認定違法或者變更、撤銷等比例較高的，追究相關領導人和承辦人的責任；對實施違法或者不當的行政執法行為依法依紀應采取組織處理措施的，按照干部管理權限和規定辦理。

二、綜合行政執法改革中遇到的問題與原因分析

（一）法律制度還有欠缺

一是相比較其他政府部門序列的成熟有序，綜合行政執法體制至今仍然沒有全國統一的模式；在國家層面還沒有一個統一的機構對綜合行政執法進行指導，只是原則上規定集中執法權的工作是由國務院法制辦來管，建設部來牽頭日常工作。這樣的機制讓綜合行政執法的合理性、合法性也因此屢受爭議。

二是綜合行政執法局所執行的行政法律法規已不適應社會發展，很多法律法規的規定過于原則，缺乏可操作性，對法律責任規定畸輕，導致違法主體的違法成本極低，無法起到應有的震懾作用；另外，一些部門規章，基本上都是各部門站在自己的立場上所制定的，部門利益化的立場非常明顯；綜合執法部門在實際執法中不可避免地要觸及相關部門利益；一種違法行為可適用多個部門法的法條，零碎散亂，規范執法隊員的自由裁量權較為困難。

（二）部門配合有待加強

以綜合行政執法為主導的新行政執法體制改革涉及到既有利益格局和條塊關系的調整， 涉及到行政權力重新劃分和組織結構重組的問題。絕大多數管理部門的傳統模式是“一條龍”管理，從立法到執行，從管理、審批到監督、處罰，都由一個部門決定。部門自己給自己設定權力，又自己去行使權力，缺乏有效的監督機制，行政執法中存在很大的隨意性。原來制定的各項法律都是為解決某一個問題而制定的，相互之間在立法之初就沒有彼此呼應，導致實際執法過程出現法律漏洞或者法律矛盾。很多部門規章尤其反映出此類問題，現在由綜合執法局集中行使處罰權，在某種程度上是在和相關部門爭奪利益。綜合執法機構設置后 ，觸動了某些行政機關的部門利益，綜合行政執法部門必然面臨如何與相關行政管理部門之間銜接和協調關系的問題。

綜合行政執法通過將處罰權與其他行政權進行分離，強化權力之間的監督和制約，從而減輕部門自利性的影響。但是，行政執法只是行政管理的一個環節，要實現政府管理的目的，有賴于其他行政管理環節的配合與協調才能實現。實行綜合行政執法之后，相關職能（管理）部門認為失去了行政管理最有力的手段，其責任壓力減輕了，因而就放松了審批許可后的監督管理，導致事前管理的責任缺失，增加了事后控制（行政處罰）的壓力和執法成本；現場監督、檢查以及處罰權由綜合執法局行使，出現問題不是追究職能部門的責任，而往往將責任歸咎于綜合行政執法部門。

（三）執法保障需要完善

一是外部保障方面。主要是公安執法保障和法院執行保障。一方面，公安執法保障主要是由公安派駐城市管理警察大隊到市綜合行政執法局，其職能主要是配合綜合行政執法局工作，防止暴力抗法事件發生。由于辦案程序較復雜，環節多，使大隊的保障功能受到限制。城市管理警察警力嚴重不足，造成阻礙執行公務的案件處理不及時，保障不到位。另一方面，綜合行政執法作出的行政處罰案件面廣量多，且多數執法相對人由于自身利益的原因，對綜合執法部門作出的行政處罰往往不主動履行，大多數案件必須通過申請法院強制執行，嚴重影響了效率。由于法院執行力量不足，導致一些申請執行的案件不能及時到位，既削弱了執法的威信，也影響了行政執法的成效。

二是內部保障方面，主要是經費保障。綜合行政執法工作具有勞動強度大、專業性強和執法成本高的特點，經費保障非常重要，但衢州是經濟欠發達地區，屬于“吃飯”財政，財政狀況比較困難，目前我市相對而言財政保障與綜合行政執法試點工作實際需要存在著較大的差距，福利待遇也比較低，執法保障工作需要進一步加強。

（四）政府管理的公共政策需要調整

進城務工人員和城市低收入人群，是城市市區日常執法中主要打交道的兩個群體，但問題產生的根源——社會保障體制的不健全、公共配套設施不完善，是城市管理難的根本。從我國目前經濟發展的水平來看，大量的下崗失業職工和數以億計的農村剩余勞動力需要解決生存問題，城市中的練攤人員并非都是農民，有相當一部分是下崗失業的城市居民，他們除了最低生活保障之外，就靠“練攤”來補貼家用。如果管理者的政策目標定得不恰當，行政執法人員在執行最末端的行政處罰權時就會遭到暴力抗法。如為了配合政府管理工作的“創衛”、“創園”等工作，行政執法局經常疲于應付，忙于奔波，但是城市管理的很多問題卻還是沒有根本解決。很多公共政策的問題、政策目標的設定以及涉及城市管理的種種公共問題的解決，是屬于公共管理的問題，是政策層面的問題，需要政府根據社會發展狀況進行相應的調整。

三、進一步推進綜合行政執法改革試點工作的建議

（一）在現有行政管理體制的框架內，依法推行綜合行政執法改革

綜合行政執法機關應該是一個獨立的行政執法主體，是行政系統的一部分，其設立應當符合法律法規的相關規定。作為深化行政管理體制改革的一項重要舉措，建議地方各市政府有效整合政府資源，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條規定：“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門”；“自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案”，依法設立綜合行政執法部門作為政府的本級序列部門，實行綜合行政執法。通過優化組織結構，減少行政層級，集中權力，強化配合和監督，將分散的行政執法權力、監督、制約職能優化重組，對現有行政執法機構實行綜合設置，通過整合職能、精簡壓縮地方政府各行政職能部門原行政執法機構和執法隊伍，地方政府設立一級政府部門綜合行政執法局，直接負責綜合行政執法事務，向地方政府負責并報告工作。

（二）制定地方性法規，規范行政執法程序和法律適用

綜合行政執法體制改革涉及到既有利益格局和條塊關系的調整，涉及到權力重新劃分和組織機構重組等一系列問題。法治政府要求權力和責任的對等。按照行政管理科學化和提高行征效率的要求，同一級政府所屬的不同部門之間要求分工明確，中央政府和地方政府以及地方政府所屬的不同層級部門之間應當劃分事權，確定各自的職責和權限。綜合行政執法部門以自己的名義行使專屬的權力，其所行使的執法權自原來的專業部門移交后，原專業部門就不再行使這些權力，具有行政主體地位，應當獨自承擔相應的執法責任，遵循獨立的活動規則，不再受其他部門的干涉。綜合行政執法部門的成立只是解決了行政執法部門的權力沖突問題，但是，對于這種綜合的、集中的行政權力運作過程中涉及到的運作程序和法律適用等問題則需要地方法規以立法的方式予以明確和規范。建議在推廣綜合行政執法改革模式的同時，應該以地方立法的方式設立法定、科學的、高效的行政執法程序和行政執法責任制以保障綜合行政政法權力的合法行使；為綜合行政執法提供法律依據，為將來制定統一的綜合行政執法法規打好基礎，逐步建立統一的行政執法體制，使行政執法不斷專業化、規范化和科學化。

（三）打破傳統的改革思維模式，創新行政管理體制改革

實行綜合行政執法，原本就是一項深化行政管理體制改革的重要舉措，是在現有體制下的改革。綜合行政執法改革符合行政管理體制改革的方向，改革的宗旨是促使政府更好地提供公共服務；打破了傳統的條條管理的弊端?，F在很多地方提出的要為綜合行政執法部門在上級部門找個所謂的“婆婆”或者“父母”之類的想法是典型的傳統思維方式。事實上，不同層級的政府有不同的側重面；只有對不同層級政府的功能進行定位，按照其不同功能特點，合理劃分事權，解決好各自的錯位、越位和缺位問題，把中央政府和省政府轉變為以宏觀管理和調控為主的“決策型政府”，把市、縣、鄉政府轉變為以向社會、企業和公眾提供優質服務為主的“服務型政府”，政府職能轉變的問題才能有效得到解決。因此，實行綜合行政執法不僅解決長期以來的多頭執法、執法擾民等問題，更重要的是，地方政府因地制宜，根據各地的經濟發展、社會進步的實際情況，成立綜合的行政執法部門，直接受地方政府的領導，可以更好地為公眾提供優質的公共服務。地方政府應該重新認識行政管理職能，重新改組政府組織機構，使政府的權力和行政機關的職能既有簡化又相對集中，合理配置權力資源。

（四）建立部門間信息共享機制，促進相關部門間的協調與配合

以跨部門的電子政務應用帶動信息資源的交換與共享，探索政府信息資源共享機制。原則上與政府各部門協同業務相關的信息，應根據應用的需要免費交換與共享，以促進政府部門之間的信息共享，加強部門之間的業務協同和部門配合。通過跨部門的政府業務信息系統建設，在實踐中發現問題，探索政府部門之間協同辦公、信息交換、資源共享的體制與機制創新，帶動信息資源的交換與共享。行政機關的前置管理環節，用信息化手段與其他部門建立信息共享機制，如許可、審批以信息共享的方式告知執法局，其他部門認為應該由綜合行政執法局處罰的案件（行為）及時告知執法局。前置管理環節如果有違法行政等行為，執法局不去處罰，則有行政不作為之嫌疑；綜合行政執法局如果發現其他相關部門有不依法行政的行為也會函告相關部門，從而形成執法部門與其他部門相互制約和相互監督的格局。

（五）加大宣傳力度，使社會公眾理解、認識到綜合行政執法體制改革的意義

由于全國各地的情況不同，以及綜合行政執法改革的經驗不足，個別地方的暴力執法行為嚴重損害了行政執法隊伍的形象。因此，應該加強對行政執法體制改革的宣傳力度，加深社會公眾對綜合行政執法的理解。綜合行政執法的根本目的就是保護公民、法人和其他組織的合法利益，促進政府機關依法行政。行政執法人員利用執法過程中碰到的一些具有典型教育的案件，通過有關的電視或報紙等新聞媒體，進行宣傳，充分發揮新聞輿論的正確導向作用。對于一些地方的暴力執法現象不應該片面地報道，新聞媒體應該更多地從正面報道、宣傳綜合行政執法的改革工作，為推進依法治國方略、維護社會和諧穩定提供強大的輿論支持。同時，通過廣泛的宣傳也促進全民的公德意識、責任意識以及法律意識等。通過進一步加大宣傳力度，積極營造有利環境，努力推進綜合行政執法工作，提高行政執法效能，更好地為公眾服務，為經濟社會發展服務。

（責任編輯：文雪峰）