探討城市邊緣區土地利用管理新策略

摘要:結合多年的實踐經驗，筆者就城市邊緣區土地存在問題，從三個方面探討了城市邊緣區土地利用管理機制，希望能起到拋磚引玉的作用。

關鍵詞:城市邊緣地 土地管理 城市規劃

0 引言

城郊結合地區是我國兩種土地權屬交錯布局的集中區，在我國城市化快速發展的時期，由于相關理論依據沒有建立，導致征地活動的法律規范不健全以及正確處理建設和吃飯關系的土地管理經濟指標不具有可操作性;城市邊緣區又是城市規劃控制但管理缺失的地區，在傳統的規劃中沒有正確確立城市邊緣區和城市建成區之間的關系，產生大量的社會問題，主要體現在基礎設施的配套不足、社會服務設施和機構不健全;污染大、環境差;土地利用管理薄弱，城市外延發展無序;法理缺失，妨礙土地利用效益的提高。

這些問題如不及時加以重視和解決，將會增加我國進一步城市化的制度成本。因此必須十分重視城市邊緣區的全面建設問題。

1 完善法律法規，規范土地市場，為土地管理奠定法制基礎

1.1 明確集體土地利用主體權利，提高土地轉換效益 從我國的國情出發，在現階段應該承認現有農村中的集體土地市場，完善農民集體建設用地流轉機制。除保留對“四荒”土地拍賣流轉及農村承包經營土地上述幾種流轉方案式之外，重點研究農民集體建設用地流轉方式。目前我國法律法規均未對建設用地流轉作出明確規定，2005年3月國土資源部在安徽蕪湖市進行全國首家集體建設用地流轉試點，并同年7月22日頒布實施了《安徽省集體所有建設使用權流轉管理辦法(試行)》。

但是《辦法》中仍保留農村建設用地流轉靠行政手段強制推進的痕跡，在流轉過程，擁有行政權利的鄉、鎮、村等地方政權組織仍起到主導作用，農民合法利益遭受侵害仍然難以避免，這仍需要在新的立法中加以糾正。2007年廣東省在全國率先進行改革，突破土地管理法的法理框架，制定了《廣東省集體建設用地使用權流轉辦法》。這無疑起到規范、秩序的作用，它使農村建設土地的流轉從自發、分散、無序向規范化過渡。允許建設用地流轉不等于解決農村土地轉化帶來的所有問題。還要求建立公開、透明流轉程序，建立農民社會保障，進一步權益分配等問題。一方面保障權屬主體的權益，另一方面，通過市場競爭獲取土地使用權可以大大提高土地利用效益。

1.2 逐步將農民土地承包權進一步明確為土地發展權 土地發展權從土地所有權中分離出來的一種比較獨立的物權，是所有權人將自己擁有的土地變更現有用途而獲利的權利。雖然我國在農村建設用地使用制度的改革中顯現出明顯的市場化傾向，但是如果土地權屬不獨立，依然會影響土地利用效率的提高。

由于擁有土地權屬的收益在城市化進程中價值是逐漸增加的，如果權屬明確，政策穩定，作為土地利用主體的農民，也會對成本收益進行計算，土地將會向收益最高的利用用途轉變。所以農業用地的性質并不會輕易改變。另外根據發達國家對農業用地的規定，在一定范圍內的農業用地，除非有不得已的理由是不能隨便被轉為建設用地。在我國的城市邊緣區，也必須考慮土地的公共物品的屬性和土地市場的區域性，進而在一定范圍內限制農業用地的轉移，確保建設和吃飯兩個目標的實現。

2 完善經濟管理手段，提高土地利用效率

2.1 充分發揮地價杠桿作用，優化城市地域結構演化機制 隨著改革的深化，我國城市發展的調節方式由以行政計劃為主導的政府直接控制模式轉向由市場導向的政府間接調控模式;城市土地利用的驅動力也由政府發動的供給導向轉向市場調節的需求導向，然而在體制轉軌過程中，我國市場經濟體制的不完善，尤其是土地市場的不完善，加上傳統制度剛性和城市結構物質的剛性存在，使得城市地域結構優化仍然是政府行為起主導作用，這與我國現行機制不相符。今后應完善土地市場，引人市場機制，建立一個明確的反映土地資源稀缺程度的價格體系，利用價格杠桿實現對政府、企事業單位及個人消費土地的硬約束，激發人們集約利用土地的內在活動，引導土地利用向符合城市整體發展目標的方向發展，使城市土地資源在全社會范圍進行優化配置。

在城市邊緣區，由于城市建設用地和農村建設用地以及農業用地交錯布局，所以要發揮地價對城市地域結構演化的調控作用，除了放開城市土地價格，還需要完善農村建設用地流轉體制。當然，由于城市土地的有限性以及城市土地作為一種關系到國計民生的全局性和長遠利益的資源的重要性，國家可以，而且必須加強對城市土地價格的宏觀調制和管理，甚至對某些土地確立某種壟斷價格來優化城市地域結構的空間演化。

2.2 把好征地關 雖然我國土地管理法進一步修改了有關土地征用的規定，區別了征收和征用兩種政府行為，并明確了對征地的補償，但是在具體操作和執行中，還存在為了公共事業建設征地內涵不清的問題，有人甚至鉆法律空子，明明是商業性用地，卻冠以公共事業的名聲明目張膽地占用農業用地。

因此，在今后的土地管理工作中，一定要明確公共事業建設的含義，不能籠統，含糊。其次征地補償環節也是造成社會問題的主要原因。今后應該通過提高補償標準，提高開發商取得土地的門檻。這一方面有助于政府對被征地單位和個人進行補償，按照直補到人的原則，緩和甚至解決征地拆遷中的阻力，加快城市建設，另一方面有利于開發商提高土地利用效率，減少對周邊農業用地的需求。

3 合理規劃城市功能分區、引導適居城市的發展

城市規劃在很大程度上影響著甚至決定著城市的發展、城市地域結構和形態。特別在市場機制發揮著調節城市經濟發展的同時，更要加強宏觀的規劃指導和調控。城市規劃對城市地域結構能否起到有效的觀調控作用，關鍵要注意以下幾個方面:

首先，城市規劃要實事求是。

表現在一，城市規劃應該建立在對城市各種經濟社會活動詳細掌握的基礎上。各國經驗都表明，城市內各功能小區的相互關系、空間格局乃至形態通常不是規劃設計的結果，而是多種因素以一定方式共同作用的結果，所以對規劃設計應深人實際進行調查研究，而不是閉門造車。

二，應該重視城市邊緣空間演變的規律性分析，使城市規劃與城市空間演變的動力機制所決定的分布相一致，避免對政策的附和和人為因素的干擾。城市發展的歷史表明，城市邊緣區的用地功能演變具有一定的規律性，城市邊緣區內部用地結構的合理安排不僅影響城市邊緣區的進一步發展，更影響到城市在空間上的演變和城市的進一步發展。合理的功能分區，既可以有效的分解來自中心城市的集聚效應下降問題，還可以創造一個新的邊緣城市區。

其次，城市規劃要具有“超前性”和“彈性”。表現在既要從宏觀上對各功能小區的發展方向、對土地利用、城市開發建設的重點，城市布局與環境保護及至整個城市地域結構等進行科學指導，為城市內各微觀領域的發展方向及步驟的制定提供依據。又要在新技術、新產業、新觀念不斷發展的今天，給城市土地利用及空間發展組合更多的選擇機會，使城市規劃的原則性與靈活性相結合。這樣可以通過規劃本身的彈性避免隨人、隨意調整土地利用結構的現象。確定規劃用途法律地位的至高無上性和法律效力。

4 結束語

綜上所述，土地管理重在“理”而不是重在“管”，城市邊緣區的土地利用與管理必須建立有效的產權制度，充分發揮市場機制的作用，理頃土地和規劃管理對邊緣區土地的分散多頭管理現狀，統一管理部門。以建立一個和城市中心城區平等、有序、和諧發展的邊緣城市為目標，協調土地管理部門和規劃、城市政府以及城市邊緣區各種用地主體的利益關系，提高上地利用的社會、經濟和生態效益。

參考文獻:

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