揚(yáng)州:以“善治”破解城市管理難題

“善治”理論是21世紀(jì)針對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、世界多極化和國際關(guān)系民主化等世界性發(fā)展趨勢(shì)而提出的，“善治”的基本定義是指在政府和民間組織之間，公共部門和私人部門之間建立合作管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。在一定意義上說，“善治”也是進(jìn)一步法治化的過程。“善治”，作為一種新的管理方式，更新了城市治理模式和衡量管理成效的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，被越來越多地應(yīng)用于城市管理實(shí)踐中。

揚(yáng)州城管在工作實(shí)踐中，以城市“善治”理論為指導(dǎo)，創(chuàng)新城市管理體制機(jī)制與運(yùn)作方式，有效破解了城市管理長(zhǎng)期存在的難題，大大提高了城市品位和質(zhì)量，改善了城市人居環(huán)境。

一、創(chuàng)新數(shù)字化城管模式

揚(yáng)州市數(shù)字化城管新模式按照“兩個(gè)軸心”（市數(shù)字化城市管理指揮中心、市數(shù)字化城市管理監(jiān)督中心）的體制，實(shí)行“一級(jí)監(jiān)督、二級(jí)指揮、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”運(yùn)行機(jī)制，于2006年4月建成運(yùn)行。同年11月16日全國數(shù)字化城市管理工作會(huì)議在揚(yáng)州召開，建設(shè)部向全國推廣揚(yáng)州數(shù)字化城管模式。數(shù)字化城管實(shí)施后，揚(yáng)州市城市管理格局發(fā)生了很大改變，管理質(zhì)效得到明顯提升。

——形成了齊抓共管的準(zhǔn)“大部制”。將6個(gè)區(qū)政府（管委會(huì)）和27個(gè)職能部門（單位）統(tǒng)一納入數(shù)字化城管系統(tǒng)，按照部件“先屬主，后屬地”、事件“先屬地，后屬主”的處置規(guī)則，明確各自城市管理責(zé)任及處置時(shí)限，并建立了城市管理聯(lián)席會(huì)議制度，成立了城市管理聯(lián)席會(huì)議辦公室，由市長(zhǎng)任主任，分管副市長(zhǎng)任副主任，不定期召開區(qū)和市各有關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議，制定了部門聯(lián)動(dòng)處置的職責(zé)和流程規(guī)范，形成了城市管理準(zhǔn)“大部制”。

——加強(qiáng)了城市管理力量的聯(lián)動(dòng)。建立健全各街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的城管機(jī)構(gòu)，每個(gè)街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立了一支10～30人的應(yīng)急處置隊(duì)伍，每個(gè)社區(qū)配備了1名城市管理信息員。建設(shè)、規(guī)劃、園林等城管責(zé)任部門也分別建立10人以上的應(yīng)急處置隊(duì)伍，全天候處置相關(guān)城管案件，極大地提高了城市管理快速反應(yīng)能力和應(yīng)急處置能力。

——實(shí)現(xiàn)了城市管理的兩個(gè)“360” 效應(yīng)。通過數(shù)字化城管系統(tǒng)機(jī)制，促進(jìn)城市管理由傳統(tǒng)的被動(dòng)管理向主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了360天天天有人管、360度全覆蓋管理，城管問題處置率從過去的52%上升到了現(xiàn)在的93%。

二、創(chuàng)新公共事務(wù)社會(huì)化運(yùn)作方式

——道路清掃、綠化保潔、“牛皮癬”清除“三位一體”市場(chǎng)化綜合運(yùn)作。揚(yáng)州通過公開招標(biāo)，將市區(qū)道路清掃保潔權(quán)推向市場(chǎng)，同時(shí)將道路兩側(cè)的綠化保潔、“牛皮癬”清除一同捆綁外包，實(shí)施道路保潔、綠化保潔、“牛皮癬”清除“三位一體”市場(chǎng)化綜合運(yùn)作。城管部門制定考核細(xì)則，對(duì)中標(biāo)物業(yè)公司的作業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、考核和評(píng)比，實(shí)現(xiàn)了道路每天18小時(shí)、商業(yè)區(qū)每天20小時(shí)保潔和每天早晨8點(diǎn)30分后看不到“牛皮癬”的目標(biāo)。“三位一體”市場(chǎng)化綜合運(yùn)作創(chuàng)新項(xiàng)目，榮獲第九屆中國城市管理世紀(jì)論壇“城市管理實(shí)踐案例最佳獎(jiǎng)”和揚(yáng)州市委、市政府2008年度工作創(chuàng)新獎(jiǎng)。

——戶外廣告泊位使用權(quán)拍賣。近幾年來，揚(yáng)州對(duì)市區(qū)戶外廣告進(jìn)行了全面整治，拆除了市區(qū)范圍內(nèi)影響環(huán)境、有視覺污染的大型廣告牌和高立柱廣告，整改出新了店牌店招。在此基礎(chǔ)上制定了《揚(yáng)州市市區(qū)戶外廣告泊位使用權(quán)拍賣、招標(biāo)實(shí)施辦法》等文件，先后成功拍賣了215塊戶外廣告泊位的使用權(quán)，有效地規(guī)范了戶外廣告設(shè)置管理，大大減少了違章違法廣告，遏制了戶外廣告審批的腐敗行為，提高了戶外廣告的質(zhì)量和美感，凈化了城市視覺環(huán)境，提升了城市品質(zhì)。

——采取BOT方式推進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化、無害化。揚(yáng)州統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了“靜脈產(chǎn)業(yè)園”，對(duì)各類廢棄物、垃圾進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、無害化處理。目前已采取BOT方式建設(shè)醫(yī)療廢棄物集中處置中心和垃圾焚燒發(fā)電廠，不僅緩解了政府投入的資金困難，還形成了一條完整的垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)城市管理可持續(xù)發(fā)展。

——“放心早餐”連鎖經(jīng)營。為既規(guī)范攤點(diǎn)又滿足市民購買早餐的需要，揚(yáng)州在規(guī)劃的基礎(chǔ)上將市區(qū)早餐的路邊經(jīng)營權(quán)承包給揚(yáng)州富春食品有限公司，科學(xué)合理定點(diǎn)，統(tǒng)一制作餐車，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，統(tǒng)一配送食品，統(tǒng)一服務(wù)行為規(guī)范。目前，市區(qū)有100多個(gè)下崗職工加盟經(jīng)營早餐。城管部門對(duì)“放心早餐點(diǎn)”的經(jīng)營時(shí)間、活動(dòng)范圍和經(jīng)營方式進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，維護(hù)了市容環(huán)境，讓老百姓吃上“放心早餐”，還妥善安置了一批下崗職工。

——人力客運(yùn)三輪車公司化運(yùn)營。大量客運(yùn)三輪車不僅影響了城市市容環(huán)境和城市品位，而且影響交通安全。揚(yáng)州城管聯(lián)合公安、建設(shè)等部門，對(duì)市區(qū)客運(yùn)三輪車進(jìn)行全面整治，市政府出資1200萬元收購4000多輛人力客運(yùn)三輪車和電動(dòng)客運(yùn)三輪車，通過推薦就業(yè)、介紹農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)攤位、扶持自主創(chuàng)業(yè)、安排最低生活保障等方法妥善安置三輪車車主。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合揚(yáng)州城市特色和旅游需要，保留了200余輛人力客運(yùn)三輪車，成立人力客運(yùn)三輪車運(yùn)輸公司，統(tǒng)一規(guī)定了三輪車的樣式、顏色和車主著裝以及行車路線、行為準(zhǔn)則和服務(wù)規(guī)范等。實(shí)行公司化管理后，不僅提高了市區(qū)人力客運(yùn)三輪車的檔次與服務(wù)質(zhì)量，而且維護(hù)了市容和交通秩序。

三、創(chuàng)新長(zhǎng)效治理機(jī)制

——善于“治未病”。城管問題流動(dòng)性、突發(fā)性和反復(fù)性很強(qiáng)，城市管理不可能畢其功于一役，揚(yáng)州借鑒中醫(yī)《黃帝內(nèi)經(jīng)》中的“治未病”思想和“未病先防、既病防變、病愈防復(fù)、先時(shí)治療”的原則，強(qiáng)調(diào)提前介入，開展預(yù)防性和經(jīng)常性整治。以整治馬路攤點(diǎn)為例，根據(jù)西瓜攤點(diǎn)、炒栗子等問題的季節(jié)性和規(guī)律性，在違法行為易發(fā)季節(jié)，加強(qiáng)事先整治，加大預(yù)管力度，增派人員，提前介入，及早疏導(dǎo)，做到攤販未到城管隊(duì)員先到，防患于未然，從而有效遏制各類攤點(diǎn)的產(chǎn)生和蔓延，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，加強(qiáng)日常巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，通過不斷地整治，提高管理質(zhì)效。

——實(shí)行市容管理路段承包責(zé)任制。揚(yáng)州把市區(qū)25條主要道路分成66段承包給83名執(zhí)法隊(duì)員，在重要地段、商業(yè)區(qū)、旅游景點(diǎn)選定17個(gè)定人定點(diǎn)管理崗，每個(gè)點(diǎn)安排兩個(gè)執(zhí)法隊(duì)員，將管理要求和責(zé)任細(xì)化到個(gè)人，實(shí)施定點(diǎn)固守。市局機(jī)關(guān)對(duì)承包路段進(jìn)行不間斷巡查考核，并將考核結(jié)果分別與城管隊(duì)員、巡查人員綜合考核掛鉤，每月進(jìn)行通報(bào)，形成了一整套閉環(huán)考核體系和督查通報(bào)制度，城管隊(duì)員的責(zé)任心顯著增強(qiáng)，市容管理水平顯著上升，還有效地預(yù)防了城管隊(duì)員徇私舞弊的現(xiàn)象。在2008年“中國第九屆城市管理世紀(jì)論壇”上，揚(yáng)州市容管理路段承包責(zé)任制項(xiàng)目被組委會(huì)專家評(píng)為“城市管理實(shí)踐案例”先進(jìn)獎(jiǎng)。

——實(shí)施道路分級(jí)管理。流動(dòng)攤點(diǎn)古來有之，是城市管理中矛盾最突出的問題，需要規(guī)范管理、合理引導(dǎo)，不能僅僅依靠簡(jiǎn)單取締。在實(shí)踐中，揚(yáng)州確立了在尊重居民生存權(quán)的基礎(chǔ)上提升城市品位和功能的思想，對(duì)流動(dòng)攤點(diǎn)實(shí)行疏堵結(jié)合的政策，按照嚴(yán)控主干道、規(guī)范支干道、自治背街小巷的原則實(shí)施道路分級(jí)管理。對(duì)市區(qū)主干道，嚴(yán)禁各類擺攤設(shè)點(diǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)堅(jiān)決取締。對(duì)一些支干道人行道里的攤點(diǎn)，在不影響市民生活和交通的情況下，實(shí)行總量控制，規(guī)范管理，防止流動(dòng)攤點(diǎn)無序擴(kuò)散。對(duì)背街小巷的攤點(diǎn)，實(shí)行自治管理。揚(yáng)州在道路分級(jí)管理的同時(shí)，有計(jì)劃地在有條件的街區(qū)，規(guī)劃建設(shè)一批鄰里中心、小販中心、攤販臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)等城市管理配套系統(tǒng)，從根本上治理流動(dòng)攤點(diǎn)和占道經(jīng)營等頑癥。

——優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)城市管理配套基礎(chǔ)設(shè)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)滯后，城市服務(wù)功能不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市民生活需要，是產(chǎn)生城市管理頑癥的重要原因。揚(yáng)州在城市規(guī)劃建設(shè)中，強(qiáng)力推行農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)場(chǎng)、公廁、垃圾箱等城市管理基礎(chǔ)設(shè)施與城市建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、優(yōu)先建設(shè)、提前投入使用的措施，把人文關(guān)懷充分體現(xiàn)在每項(xiàng)重大市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程，努力創(chuàng)造良好的公共環(huán)境，為市民生活提供方便，筑牢城市管理工作基礎(chǔ)。

——引導(dǎo)全社會(huì)廣泛參與城市管理。城市管理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界共同參與，合作管理。揚(yáng)州非常注重引導(dǎo)市民參與城市管理，將城管熱線“12319”、公安“110”、政府“12345”公開電話、手機(jī)彩信和中國·揚(yáng)州門戶網(wǎng)站等整合到數(shù)字化城管平臺(tái)上來，擴(kuò)大了廣大市民管理城市的參與度，城管問題得到了有效快速解決。揚(yáng)州十分重視城市管理的宣傳，除常規(guī)媒體宣傳外，還設(shè)立了環(huán)境衛(wèi)生“金掃帚”獎(jiǎng)，既獎(jiǎng)勵(lì)成績(jī)突出的環(huán)衛(wèi)工人，又呼吁全社會(huì)都要尊重環(huán)衛(wèi)工人的勞動(dòng)成果，營造良好的城市管理氛圍。城市管理的宣傳教育工作拉近了城管與市民的距離，得到了相互的尊重、理解和合作，2008年，在市區(qū)民意問卷調(diào)查中，城市管理滿意率達(dá)94.7%。

四、創(chuàng)新行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制

——推行“陽光執(zhí)法”。揚(yáng)州對(duì)所有執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理，匯編成冊(cè)，同時(shí)制定了《行政執(zhí)法責(zé)任制》等10項(xiàng)行政執(zhí)法制度，規(guī)范自由裁量權(quán)限，對(duì)實(shí)施行政處罰的原則、從重、從輕、減輕或依法不予處罰的情形、罰款幅度、責(zé)任追究等進(jìn)行了明確規(guī)定，將管理職能、執(zhí)法職責(zé)、法律依據(jù)、辦事流程、執(zhí)法制度、公開服務(wù)承諾等全部公示上網(wǎng)，公開執(zhí)法過程，實(shí)施陽光操作。

——推行能力執(zhí)法。揚(yáng)州在管理中按照“柔性管理，剛性執(zhí)法”的原則，針對(duì)不同地段的實(shí)際情況設(shè)定不同的管理標(biāo)準(zhǔn)，使得管理標(biāo)準(zhǔn)有一定的彈性，保證管理目標(biāo)通過努力能夠?qū)崿F(xiàn)，而在執(zhí)法過程中則必須做到依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律的權(quán)威。推行“一教育、二整改、三處罰”的人性化執(zhí)法方式，既堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決糾正違法違章行為，又講究方式方法，注重以情感人、以理服人，不因嚴(yán)格執(zhí)法就簡(jiǎn)單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。在執(zhí)法程序上，把關(guān)心擺在前，把道理講在前，把疏導(dǎo)措施準(zhǔn)備在前，注意保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，爭(zhēng)取當(dāng)事人的理解和支持，樹立城管執(zhí)法的良好形象。對(duì)城管人員實(shí)施執(zhí)法資格考評(píng)，凡考核不合格的，取消執(zhí)法資格，經(jīng)培訓(xùn)考試合格后，方可重新取得執(zhí)法資格，并將考核得分納入對(duì)個(gè)人的綜合考核，與當(dāng)年相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。另外，揚(yáng)州十分重視城管隊(duì)員心理素質(zhì)的培養(yǎng)，推行賞識(shí)教育，增強(qiáng)他們的自信心和光榮感。定期開展娛樂活動(dòng)，組織城管隊(duì)員外出考察，緩解城管隊(duì)員的工作壓力，組織學(xué)習(xí)先進(jìn)的城市管理經(jīng)驗(yàn)，提高自身綜合素質(zhì)。

——推行執(zhí)法權(quán)力內(nèi)控。揚(yáng)州分別規(guī)定了大隊(duì)、中隊(duì)、隊(duì)員的市容整治執(zhí)法權(quán)限，要求執(zhí)法人員一人不得執(zhí)法，超越權(quán)限范圍的必須報(bào)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，同時(shí)要求較大的執(zhí)法活動(dòng)必須要有預(yù)案，全過程取證，確保突發(fā)事件得到及時(shí)有效處置。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，揚(yáng)州組建了城管治安分局，在保障城管執(zhí)法的同時(shí)，對(duì)每個(gè)城管隊(duì)員的執(zhí)法行為進(jìn)行即時(shí)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、糾正城管隊(duì)員不作為、亂作為的行為；通過紀(jì)檢監(jiān)察室和督查處對(duì)城管隊(duì)員進(jìn)行全方位的監(jiān)督；廣泛接受社會(huì)群眾的監(jiān)督，全天候接受市民群眾的投訴、舉報(bào)和意見建議。

五、創(chuàng)新“城市家具”配套管理理念

——推進(jìn)街景美化、亮化工程。依托科技部“十城萬盞”工程，進(jìn)行“路燈革命”，廣泛使用新型LED照明，把市區(qū)文昌路、揚(yáng)子江路打造成LED路燈示范路，并根據(jù)不同路段使用不同的燈光、燈型，形成不同的風(fēng)格，營造出古代文化與現(xiàn)代文明交相輝映的景象。

——更新郵政報(bào)刊亭。2008年，揚(yáng)州集中對(duì)市區(qū)182個(gè)郵政報(bào)刊亭進(jìn)行了置換，對(duì)郵政報(bào)刊亭色調(diào)、形態(tài)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃和精心設(shè)計(jì)，獨(dú)具特色的郵政報(bào)刊亭已成為一道靚麗的風(fēng)景線，是揚(yáng)州“城市家具”的第一品牌，很多城市慕名前來學(xué)習(xí)取經(jīng)。

——改造公交站臺(tái)。揚(yáng)州對(duì)市區(qū)主要道路210個(gè)老公交站臺(tái)進(jìn)行了改造更新，每個(gè)新建公交站臺(tái)都是一座精心雕琢的揚(yáng)派建筑，既簡(jiǎn)潔大方，又精致典雅。

——美化環(huán)衛(wèi)設(shè)施。揚(yáng)州拿出6000多萬元，分三年對(duì)市區(qū)垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾房、垃圾池、垃圾桶、果殼箱及公共廁所，進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和建設(shè)，全面打造具有揚(yáng)州特色的環(huán)衛(wèi)設(shè)施，與千年古城的神韻相印。

——扮靚其他公共設(shè)施。揚(yáng)州美化和規(guī)范了各類電力、電信柜箱、各種路牌、指示牌、景點(diǎn)標(biāo)志等公共設(shè)施，精心設(shè)計(jì)建設(shè)了一批公共亭臺(tái)樓閣和城市小品，它們形態(tài)各異，各具特色，彼此呼應(yīng)，相得益彰，形成了整套“城市家具”體系，與城市特色相協(xié)調(diào)。

（責(zé)任編輯：黃荔）