日本東京都垃圾管理經驗與啟示

2009年11月28日至12月4日，由黃衛(wèi)副市長帶隊的北京市政府代表團一行赴日本考察交通和環(huán)境保護工作。代表團專程訪問了東京都政府環(huán)境局，進行了關于生活垃圾處理等相關問題的專題座談，全面了解東京都23區(qū)生活垃圾收集、處理的基本情況和管理經驗。

東京治理垃圾的經驗有五方面：

將減量化作為垃圾治理的長期戰(zhàn)略

垃圾分類是實現(xiàn)“減量化、資源化”的基礎工程

制定并實施有效的經濟政策，促進垃圾治理，保障循環(huán)經濟的可持續(xù)發(fā)展

重視技術研究、開發(fā)和應用，為治理垃圾污染提供堅實的技術保障

形成政府、企業(yè)、公眾互動的三元管理體系，實現(xiàn)垃圾綜合管理

一、東京都垃圾治理現(xiàn)狀

日本首都東京都是目前世界上經濟最為發(fā)達的大都市之一，同時也是世界上最清潔的大都市之一。東京都23區(qū)的垃圾處理是東京都固體廢物管理的中心工作。1980年開始，23區(qū)的垃圾產生量逐年增長，1989年達到490萬噸，1990年以來，逐步實施了垃圾減量化、廢棄物循環(huán)利用、垃圾處理收費等政策，垃圾產生量逐漸遞減，2000年以來穩(wěn)定在350萬噸左右，人均每天產生一公斤垃圾。

截至目前23區(qū)內共建設了21個垃圾焚燒廠。2000年以前，23區(qū)的垃圾收集處理統(tǒng)一由東京都環(huán)境局下屬的清掃局負責。2000年4月起，根據(jù)修訂后的地方法規(guī)，東京都對垃圾收集處理處置采取了分級負責、就近處理、綜合監(jiān)管的處理模式。

（一）相關法律與制度

1991年和1995年日本政府相繼頒布了《再生資源利用促進法》和《容器包裝循環(huán)利用法》，這兩部法律奠定了目前日本社會垃圾分類處理與循環(huán)利用模式的基礎，使垃圾分類和資源化走上法制化道路。現(xiàn)有的法律法規(guī)有：《容器包裝再循環(huán)法》、《資源型社會形成促進基本法（基本框架法）》、《綠色采購法》、《食品再循環(huán)法》、《建設再循環(huán)法》、《資源有效利用促進法》、《汽車再循環(huán)法》、《廢棄物處理法》等。

（二）垃圾的分類收集與運輸

東京都將垃圾分為可燃燒垃圾、不可燃燒垃圾和大件垃圾及可回收垃圾。各區(qū)負責收集和運輸屬地范圍內的垃圾，普通生活垃圾免費收集處理，只有居民大件垃圾（家具等）和企事業(yè)單位垃圾需要付費處理。

可燃垃圾與不可燃垃圾：垃圾由各家各戶分成可燃燒垃圾與不可燃燒垃圾，并分別在指定的時間，用塑料容器或半透明的垃圾袋裝好后丟棄到指定的垃圾站。垃圾收集由清掃事務所所屬的23區(qū)收集作業(yè)員負責。收集到的可燃燒垃圾直接運到23區(qū)內的清掃工廠（焚燒廠）。不可燃燒垃圾和大件垃圾，因為其處理設施位于臨海部，距離收集現(xiàn)場較遠，所以為了提高運輸效率，部分區(qū)利用中轉設施進行轉運，中轉模式有船舶中轉和大型車輛路上中轉兩種。

大件垃圾：指桌子、衣櫥等家具、電氣化產品、自行車、被褥等比較大的垃圾，即一邊邊長大于30厘米的物品。從1991年7月開始，大件垃圾的收集開始收費，東京都規(guī)定了各個品目的收費標準。另外，對于搬家等一下子產生大量垃圾的情況，東京都采取根據(jù)重量收費的制度。

丟棄家居、電氣化產品（空調、電視機、冰箱、冰柜、洗衣機、電腦除外）等比較大的垃圾時必須申請，需支付手續(xù)費。居民通過電話等向所在區(qū)的大件垃圾受理中心提出申請；因搬家等原因出現(xiàn)大件垃圾與大量垃圾，提前向咨詢清掃事務所提出申請。原則上，工作人員會于指定的收集日上門收集，居民可事先向貼有“收費大件垃圾處理券出售點”標識的商店及各清掃事務所繳納處理手續(xù)費，購買處理券，貼在大件垃圾上。

企事業(yè)單位垃圾：23區(qū)企事業(yè)類垃圾全部需要收費，目的是落實廠商處理責任，抑制垃圾排放、促進再利用、資源化。廠商在丟棄垃圾前要將垃圾分成事業(yè)類垃圾與家庭垃圾，并要根據(jù)事業(yè)類垃圾數(shù)量承擔相應的手續(xù)費。

（三）垃圾處理

可燃燒垃圾的焚燒處理：可燃垃圾由各區(qū)收集運送到焚燒廠，由于分類做得好，塑料袋等制品不進行焚燒，煙氣中二英含量得到有效控制，在監(jiān)測中所有垃圾場二英排放均遠低于歐盟的標準值。

不可燃燒垃圾的處理：不可燃垃圾及大件垃圾由各區(qū)收集送到不可燃垃圾處理廠進行破碎、壓縮處理，不適合破碎的物品除外，將其中的有價值物回收做資源，如鐵利用磁力回收，然后出售，一部分進行焚燒處理，剩下的進行填埋處理。

填埋處理：垃圾的最終處置由東京都政府環(huán)境局下設的廢棄物填埋場管理事務所負責。填埋場接收垃圾焚燒灰渣、破碎后的不可燃垃圾以及部分工業(yè)垃圾。

可燃燒垃圾的焚燒灰與玻璃、金屬等不可燃燒物品及塑料等不適合焚燒的物品在中間處理設施進行完減量、壓縮與資源回收后，進行填埋處理。此外，東京都還將依據(jù)一定的受理標準，受理都內中小廠商排放的產業(yè)廢棄物，進行填埋處理。

為了盡可能延長填埋垃圾的最終處理廠的使用壽命，23區(qū)正積極開發(fā)中間處理過程中實現(xiàn)減量化的新技術。

（四）垃圾處理中的環(huán)保措施

針對焚燒處理的環(huán)保措施：

一是大氣污染對策：垃圾焚燒廠利用過濾式集塵器去除粉塵及二英類化學物質，利用熟石灰與鈉的去除設備處理HCL與SOX等酸性氣體，利用催化劑脫硝方式去除NOX。

二是惡臭及噪聲、震動對策：將垃圾焚燒場內臭氣抽進焚燒爐內燃燒，由此惡臭物質在高溫的焚燒爐中燃燒分解，而不排放到廠外。另外，在平臺的出入口處裝上空氣隔壁以防止惡臭外逸，并在進行定期檢查時，運行除臭裝置，從而消除惡臭。另外，在工廠建筑物建造與機械設備配置時要多注意避免產生噪聲與振動，同時對各個機械進行防噪防震動處理。

三是水質污染、水質污濁防治對策：配備排水處理設施，以去除焚燒灰的冷卻水與排氣的洗滌排水中所含有的鉛、鎘、汞燈重金屬類物質。

四是有關二英類化學物質對策：1997年8月，相關部門對“廢棄物處理法實施令及執(zhí)行規(guī)則”進行了修訂，對焚燒設施的結構標準、維護管理標準進行了修改，同時制定了排氣中的二英類化學物質的排放標準。1999年7月，有關部門制定了“二英類化學物質對策特別措施法”，在二英類化學物質中加上了多氯聯(lián)苯，同時規(guī)定了一日可攝取的最大量與大氣、水質、土壤的環(huán)保標準。并且，有關部門還修改了“廢棄物處理法”等相關法令，設定了排氣標準、新的排水標準和焚燒灰等可燃灰標準。

五是針對填埋處理的環(huán)保措施：采用三明治式施工方法進行填埋，即在每3米垃圾上蓋上50厘米厚的覆土。另外，為了防止焚燒灰等隨風飛散，要采用先挖好填埋溝，然后將垃圾倒入其中的方式（框架方式）。并且，處理場的外圍護岸上要裝上用來防止垃圾飛散的圍欄，以避免垃圾飛到海面上。在污水處理廠，進行生物處理、化學處理、物理處理等，向砂町水再生中心供水。除此之外，要努力通過噴灑殺蟲劑與在處理場內清掃、灑水等來保護處理場的環(huán)境。

（五）垃圾治理中的資源循環(huán)與利用

一是有效利用垃圾焚燒熱能。將垃圾焚燒時產生的熱能有效利用于熱水游泳池和浴室等；利用蒸汽進行發(fā)電，除了充當工廠內使用的電力外，還將電力出售給東京電力公司；另，為周邊地區(qū)經營冷氣與暖氣業(yè)務的供熱商有償供熱。

二是進行資源回收。在不可焚燒垃圾處理中心中從不可燃燒垃圾和大件垃圾中揀選回收鐵、鋁，然后作為資源出售。

三是利用垃圾填埋產生的氣體進行發(fā)電。回收垃圾填埋場所產生的垃圾分解氣體，作為發(fā)電用燃料發(fā)電，同時可以減少甲烷氣等溫室氣體的排放。

二、東京治理垃圾的經驗與啟示

日本東京治理垃圾污染的經驗可以概括為以下五個方面：

（一）將減量化作為垃圾治理的長期戰(zhàn)略

東京早在20世紀80年代就意識到要從根本上解決垃圾問題，必須源頭減量。進入21世紀，相關法律制定細化深化，環(huán)境立法的共同特點是它們均根據(jù)“3R”理念和“零排放”為目標，明確了垃圾處理和促進資源的循環(huán)利用過程的基本原則和優(yōu)先順序，即以控制垃圾產生為第一優(yōu)先措施，然后是盡可能地重復使用，對于不能重復使用的垃圾進行資源性回收利用，最后是對環(huán)境不產生影響的條件下，對最后剩余垃圾進行適當處理。由此可見，減量化才是東京城市破解城市垃圾處理難題的關鍵。

東京在生活垃圾減量方面的主要做法有：一是凈菜進城。統(tǒng)計顯示，每運進城市100噸毛菜，就會產生20噸廢料，這意味著凈菜進城可以減少20％的因蔬菜產生的生活垃圾。凈菜進城的措施不僅可以減少蔬菜“一進一出”的無效益運輸成本，對減少垃圾量、降低垃圾處理費支出也能起到立竿見影的效果。二是限制消費性包裝。從生產領域限制包裝開始，實現(xiàn)對垃圾產生的全過程控制。日本效仿歐洲制定了《包裝新指引》和《容器包裝循環(huán)利用法》。三是家庭垃圾付費。日本垃圾收費方式有按垃圾排出量收費、按戶或人頭收費和超量收費等。收費方法是根據(jù)排放垃圾的數(shù)量來確定，排放越多繳費越多。實行這種累進計量收費后，東京的可燃垃圾減少了48.3％，不可燃垃圾減少了68.2％。

（二）垃圾分類是實現(xiàn)“減量化、資源化”的基礎工程

垃圾分類是減少垃圾產生量的重要手段之一，也是實現(xiàn)垃圾資源化的前提，因此，垃圾分類可以說是實現(xiàn)“減量化、資源化”的基礎工程。垃圾分類收集系統(tǒng)的形成，是一個長期的、艱巨的過程，需要法律完善、市民覺悟、文明素養(yǎng)、宣傳以及硬件條件、軟件條件的共同配合。日本從1989年開始推行垃圾分類回收，其垃圾分類也經歷了循序漸進的發(fā)展過程，目前已經形成了從源頭分類到終端處理的較為完善的垃圾分類管理體系。

1.逐步細化垃圾分類

垃圾分類收集有兩個原則：一是根據(jù)末端分別處理和分別加工利用的手段分類；二是循序漸進。東京垃圾種類的劃分就經歷了由“大類粗分”走向“精細管理”的循序漸進的過程。東京在建了十幾個垃圾焚燒發(fā)電廠后，一開始要求居民把垃圾分為可燃和不可燃兩部分，可燃的送垃圾焚燒發(fā)電廠，不可燃的送到填埋廠。后來又增加一類叫可回收垃圾，之后又出了一類叫大件垃圾，最后又分出一類叫有毒有害垃圾。目前東京實行的垃圾分類收集、循環(huán)利用制度主要是以四類十一種生活垃圾的包裝廢棄物為對象，四類包裝廢棄物指的是：金屬、玻璃、塑料和紙。

2.鼓勵居民“從自身做起”，實施垃圾分類收集

垃圾分類收集是垃圾分別處理的前提，鼓勵居民“從自身做起”，自覺參與環(huán)境保護是東京實現(xiàn)垃圾分類的重要保障。為了便于垃圾的分類收集，東京都定期為居民免費印制《家庭垃圾指南》等小冊子，專門指導居民進行垃圾的分類和回收，并規(guī)定了十一類生活垃圾不同的收集日。居民預先在家中對垃圾進行分類，然后按照指定的垃圾收集日，將各類垃圾分別送至指定收集點。對于違規(guī)亂倒垃圾者，也制定了相應的處罰措施，輕者交納罰金，重者追究其民事責任。值得一提的是，二十世紀八十年代，東京都政府為了推廣垃圾分類，提高公眾的垃圾分類意識，市長親自上電視、到社區(qū)宣傳垃圾分類，帶頭唱垃圾分類歌曲，政府部門更是率先垂范。由此一點足以顯示東京政府對于治理垃圾問題的重視程度和推行力度。

3.明確職責劃分，建立完整的垃圾分類鏈條

垃圾分類鏈條包括投放、收集、運輸和處理等諸多環(huán)節(jié)，居民分類收集后，將生活垃圾按照可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、可回收垃圾的類別，分別運至相應的垃圾處理場，在經過了焚燒、粉碎、溶化、再生處理等環(huán)節(jié)后，最后的剩余垃圾將被運送到東京都管理的最終處理場進行填埋處理，而資源垃圾則經過再生處理后，重新進行循環(huán)利用。經過垃圾分類鏈條各環(huán)節(jié)的協(xié)調配合，東京的垃圾量得以大幅減少，一方面提高了各類資源利用率，另一方面極大減輕了填埋場的終端處理壓力。

（三）制定并實施有效的經濟政策，促進垃圾治理，保障循環(huán)經濟的可持續(xù)發(fā)展

日本《公害對策基本法》規(guī)定：“國家和地方政府應努力采取必要的措施，鼓勵企業(yè)修建和改進公害防治設施”。縱觀東京治理垃圾污染的經驗，可以得出這樣的結論：沒有穩(wěn)定的資金投入，環(huán)境保護目標是難以實現(xiàn)的，而要解決這樣大規(guī)模的資金投入，除了政府直接給予補貼外，還必須充分利用如環(huán)保稅收、環(huán)境基金等在內的市場機制彌補環(huán)境投資經費的不足，并使污染環(huán)境的生產者、消費者承擔對等的經濟代價，引導企業(yè)和市民主動參與垃圾治理，從而形成良好的激勵機制，建立和推廣可持續(xù)的生產消費模式。

1.收取排污費

排污費是抑制垃圾量最直接的經濟手段。采取排污收費、超標違法時加重收費的方法，不僅對企業(yè)、事業(yè)單位的垃圾排放實行計量收費方式，而且對居民生活垃圾排放也實施計量收費。

2.提供財政補貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款

為鼓勵企業(yè)增加對污染防治設備、技術研究及開發(fā)項目的投入，日本政府在預算支持方面，制定并實施了技術研究開發(fā)補助金制度、再資源化設備生產補助制度、先導型能源利用設備引進補貼制度和推進循環(huán)型社會的技術實用化補助優(yōu)惠政策。

3.明確產品責任制

產品責任制度是日本推進循環(huán)經濟的重要經濟手段之一。日本廢棄物循環(huán)利用相關法律規(guī)定了制造商、銷售商、消費者都有回收、處理和再利用的義務，要求生產者對其產品的整個生命周期都承擔著實現(xiàn)循環(huán)經濟目標的責任，即從產品的開發(fā)設計、生產、加工、處理或銷售、售后服務，直至產品回收或者廢棄物處理，生產者必須承擔相關的廢物利用或者清除的費用。

（四）重視技術研究、開發(fā)和應用，為治理垃圾污染提供堅實的技術保障

垃圾從產生到收集、運送和處理是一個相當復雜的物流過程，需要人們針對各類垃圾特性，采用切實可行的技術手段，減少或防止垃圾的排放，促進垃圾減量化和資源化，達到保護城市環(huán)境的目的。日本在環(huán)境技術的研究、開發(fā)和應用方面，著力解決“二英”問題，促進垃圾末端處理技術無害化；推廣普及垃圾處理技術，嚴控工業(yè)廢棄物污染；重視能源環(huán)境技術研發(fā)，加大投入力度。

（五）形成政府、企業(yè)、公眾互動的三元管理體系，實現(xiàn)垃圾綜合管理

東京在治理垃圾污染的過程中，逐步認識到垃圾管理是一個系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)垃圾的綜合管理，必須發(fā)揮好政府、企業(yè)、公眾三方作用，形成一個高效、負責的新三元結構的環(huán)境管理體系。在這一體系中，政府雖然起主導作用，但同時明確企業(yè)和個人的職責，并通過各種媒介宣傳手段培養(yǎng)全民自覺參與意識的規(guī)定也是非常必要的。正因為日本的循環(huán)經濟政策充分考慮了“產業(yè)——民間——行政”的循環(huán)，才實現(xiàn)了對垃圾的全程控制，使日本在建設循環(huán)經濟方面走在了世界的前列。

1.政府是治理垃圾污染的引導者

政府是治理垃圾污染的責任主體之一，其發(fā)揮主導作用的途徑有：一是科學制定廢棄物處理規(guī)劃；二是制定完善廢棄物處理的法律法規(guī)體系；三是實施促進廢棄物處理和循環(huán)經濟發(fā)展的優(yōu)惠政策；四是開展政策宣傳、倡導全民環(huán)保，推進企業(yè)與公眾的自覺參與。

2.企業(yè)是治理垃圾污染的推動力

經過反公害運動后，日本企業(yè)逐步意識到環(huán)境保護對于社會和自身發(fā)展的重要性，主動強化治污意識，積極配合政府實施各項環(huán)保政策并進行自我管理，逐步實現(xiàn)環(huán)境污染治理方式由“被動治理”向“主動治理”的轉變。

3.公民是治理垃圾污染的主力軍

垃圾問題關系到全社會的每一個人，治理垃圾污染，應該從每一個公民自身做起，從這個意義上說，公民是治理垃圾污染的主力軍。東京注重利用各種媒體開展宣傳，不斷增強公眾對實現(xiàn)垃圾零排放（或低排放）社會的意識，發(fā)揮居民在治理垃圾污染方面的重要作用。

近年來，伴隨著城市的高速發(fā)展，首都北京面臨著城市垃圾產生量與日俱增、垃圾處理能力不足、垃圾處理結構不合理、垃圾處理新設施建設困難、垃圾管理體制機制不健全等諸多問題。針對這種情況，北京市在2009年4月出臺的《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》中，將“增能力、調結構、促減量”作為北京市生活垃圾處理工作目標。從現(xiàn)在起到2015年的幾年，是北京垃圾治理至關重要的發(fā)展時期，在這個時間節(jié)點上，認真分析總結日本東京治理垃圾污染的經驗，對于探索建立適合北京的垃圾治理模式，推動北京垃圾污染治理工作具有十分重要的參考和借鑒意義。

（責任編輯：黃荔）