重慶市公用事業發展的問題及對策

一、重慶市公用事業發展現狀

(一)公用事業整體發展步伐加快，供給能力不斷提高

重慶市近年來公用事業建設步伐加快、供給能力不斷提高。“十五”期間，重慶市基礎設施水平明顯增長，其中除了建成區綠地率、建成區綠化率以及人均日生活用水量以外，其余指標平均增長達到了43.28%。另一個明顯增長階段是2006年，也就是“十一五”規劃開始時期，所有指標平均增長值達到27.90%。2007年與2006年比較，污水處理廠集中處理率增長迅速，達到59.36%，建成區綠地率和建成區綠化覆蓋率增長率分別為32.57%和35.32%。

從2001到2007年的重慶基礎設施發展的整體來看，除人均日生活用水量以外，2007年重慶基礎設施各項指標與2001年相比增長明顯，用水普及率增長103.33%，燃氣普及率增長174.53%，總體平均增長為99.08%，其中人均公共綠地面積增長最快，達到485.38%，人均道路面積增長以205.33%排在其次。

（二）重慶市公用事業市場化改革進展明顯

自住房和城鄉建設部于2002年和2004年頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》以來，重慶市在城市公用事業市場化改革方面進行了積極的探索，相繼組建了市屬國有八大建設性投資集團，包括城投公司、高發公司、高投公司、地產集團、建投公司、開投公司、水務控股和水投公司，把原來由政府直接舉債為主的投資方式，轉變為由建設性投資集團向社會融資為主的市場化方式，從根本上改變了城市基礎設施建設的投融資機制，形成了政府主導、市場運作、社會參與的多元投資格局。據世界銀行調查，2003年重慶市八大投資集團資產總額只有300億－400億元，到2006年，八大集團的總資產已達到1901億元，比2005年增長27%。截至2008年這八大投資集團占全市重大基礎設施建設投資總額的比重已連續四年達到75%。

重慶公用事業近幾年的最大的變化就是引入了新的投資主體和資金籌措機制，并對一些市政設施采用了BOT運作模式，比如重慶北碚區童家溪鎮的同興垃圾處理廠，這是西南地區第一座現代化的大型垃圾焚燒發電廠，它采取了市政公用設施領域較為普遍的BOT(投資-建設-運營)方式運作，吸引社會資本的參與。另外，重慶市還通過采用特許經營方式引入外資參與到公用事業領域，如2002年中法水務進入重慶并獨家向北部片區提供供水服務就是一個例子。中法水務是較早進入重慶的中外合資水務公司，其服務人口約90萬，面積約為377平方公里，特許經營期50年，包括制水、配水到售水的全過程供水特許經營項目。目前，其服務的范圍由剛開始服務的3.6萬戶擴大到2008年的26萬戶，未來5年中法水務的供水量和送水量將以14%的年平均速度增長，大大高于一個城市水量增長的一般水平（3%）。

（三）與全國和其他直轄市比較，重慶市公用事業的發展呈現出結構性的差異

與全國的平均水平相比，2007年重慶市在人均生活用水、用水普及率、人均城市道路面積、人均公園綠地面積、建成區綠地率和建成區綠化覆蓋率六項指標方面分別低于全國平均水平21.16%、2.49%、19.86%、15.26%、7.1%、9.86%。但重慶市的燃氣普及率（88.4%）、污水集中處理率（73.78%）、生活垃圾無害化處理率（82.33%）分別高于全國平均水平87.45%、49.55%、61.89%。

與其他直轄市相比，重慶用水普及率、燃氣普及率、建成區綠地率、建成區綠化覆蓋率為四個直轄市中最低，其中用水普及率（94.46%）、燃氣普及率（88.4%）并沒有達到其他三個直轄市的100%普及率，但是污水集中處理率（73.78%）高于其他三個直轄市。其他幾項指標中，重慶的人均城市道路面積（9.16平方米）、路網密度（6.52公里/平方公里）、人均公園綠地面積（7.61平方米）這四項指標在四個直轄市中排第二位；余下的三項指標，如人均日生活用水量（140.64升）、排水管道密度（7.85公里/平方公里）、生活垃圾無害化處理率（82.33%），重慶市在四直轄市中排第三位。由此可見，重慶市公用事業與其他三個直轄市相比還存著一定的差距，還需要進一步加強。見表1。

二、重慶市公用事業發展存在的問題

（一）政府仍是主要投資主體，公用事業供給的財政缺口大

重慶市劃為直轄市以來，國家對重慶市公用基礎設施的投資給予了大力支持。以城市供排水行業為例，自1998年以來，國家累計支持重慶市國債及中央預算內資金約53.5億元，帶動項目投資140億元。城市生活污水處理廠從無到有，已基本形成覆蓋全市40個區縣（市）的城市生活污水處理體系，城市生活污水處理率2007年達到73.79%，高于其他三個直轄市和全國水平；年末城市供水綜合生產能力從1997年的299.26萬噸/日上升到2007年的419.2萬噸/日。但是，由于政府財力有限，而企業自主投資能力和經營能力不高，制約著重慶市公用事業的快速發展。比如重慶市水務集團承擔了全市約2/3的供排水業務，項目建設資金除部分國債資金外全靠企業貸款，僅主城排水項目就貸款20億元，預計全市污水處理項目全部投產后，年均虧損將高達5億元左右。企業長期負債，經營成本居高不下，企業難以維持，政府也無法承擔。2007重慶市財政收入為4427000萬元，而同年的財政支出達到7683886萬元，財政缺口為3256886萬元，政府財力有限，難以滿足日益增長的城市公共需求。

（二）公共服務支出占一般預算支出比例高，但人均支出仍然較低

重慶市雖然每年在公共服務支出無論數額還是比例上都是逐年增高，但是人均享有的公共服務支出仍然較低。2007年，重慶一般公共服務支出為1113710萬元，占一般預算支出的14.49%，這個比例與四個直轄市相比排在第一位，但是人均公共服務支出重慶只有387.75元，該水平在四個直轄市中處于最后，北京（1110.36元）、上海（983.67元）、天津（657.71元）人均公共服務支出水平分別是重慶的2.86倍、2.54倍、1.7倍。與全國相比，重慶人均公共服務支出也比全國的平均水平低19.4%。

（三）公用事業存在政企不分現象

由于從事公用事業的投融資和建設的企業，原來是相應主管部門的下屬單位，政企之間在政企分開之后仍然藕斷絲連，實際上沒有形成真正公正、獨立的監管主體。政府對企業的利潤、運行安全和環境影響監管不足，對企業內部管理卻干涉過多。在重慶市公用事業供給中，除主城區“三北”地區的供水業務和主城區同興垃圾處理廠的城市垃圾處理項目試行了特許權經營以外，重慶市絕大多數市政公用事業仍是由事業單位或公共財政兜底的企業負責經營制。這種體制造成的直接結果就是公用行業人浮于事，效率低下，而且提供的公共服務也差強人意，甚至部分行業利用行業形成的“自然壟斷”，使得服務價格居高不下。

（四）缺乏科學總體規劃，區域建設發展不平衡

從全市來看，由于各區域城市經濟發展的不平衡，政府對公用事業發展缺乏一個統籌兼顧的科學規劃，導致各區域公用事業發展的不平衡。以城市用水普及率為例，重慶市三大經濟區域的現狀值處于大城市規劃值（100%）與中等城市規劃值（>75%）之間，約為88%。市域中心城市的沙坪壩區（92.31%）、九龍坡區（72.2%）、南岸區（93.28%）、北碚區（92.39%）、渝北區（72.98%）、巴南區（87.28%）未達到同級別城市規劃值（100%），幾個主城區存在著明顯差距，若加上次區域中心城市，其差距將更加明顯，如次區域中心城市的城口縣只有38%，未達到同級別城市規劃值（>45%）的要求。

三、重慶市公用事業發展的幾點建議

（一）政府職能轉變與合理定位

城市公用事業具有公共品性、外部性和自然壟斷性特征，政府力量影響或制約著城市公用事業實際資本的形成，因而它在城市公用事業中扮演的角色格外重要。在城市公用事業當中，政府既是管理者也是城市公用事業的提供者。作為城市公用事業的管理者來講，政府是公共利益的代表，需要從宏觀上對經濟活動加以管理，表現在城市公用事業投融資中，政府的職能應是：首先作為城市公用事業規劃的權利主體，應當維護公共利益。其次是城市公用事業產品和服務的標準制定、價格或收費水平制定、建設經營特許權建立和執行的主體。第三是城市公用事業建設經營的監控主體。政府作為城市公用物品的提供者，需要為城市公用事業提供政府資金的注入。隨著城市公用事業投資不斷發展，必須轉變政府扶持城市公用事業投資的路徑，加強制度建設，建立一套以間接引導與激勵為主、直接投資為輔的城市公用事業投資支持體系。

（二）拓寬資金來源，引導社會資本多樣化

城市公用事業運營效率的低下，不但阻礙了城市建設的進一步發展，而且也給城市政府背上了一個沉重的財政負擔。不盤活這筆存量資產，就無法使之產生增值效應，更談不上城市公用事業資金的良性循環。因此，重慶市城市公用事業的當務之急一方面是要深化改革，盡快建設現代企業制度，轉換經營機制;另一方面要積極引入社會資本，實現投資主體多元化，營造競爭環境，打破壟斷，這既是提高城市公用事業效率的要求，也是為了籌措資金，積極推動城市現代化建設的必然結果。對經營性項目，可通過公平、公開競爭的招標辦法采用有償轉讓、委托經營、參股、租賃、承包等市場運作方式引進多種投資主體；對準經營性項目，政府可通過提供適當補貼，授予企業特許投資權、經營權等優惠政策，吸納社會各方投資。

中法水務的成功使我們看到外資在城市公用事業中的作用，因此需要加強引進一些信譽卓越的國際機構加入到城市公用事業民營化進程當中。當前流行的 BOT 方式， 即 Build(建設) —Operate(運營) —Transfer (轉讓) ， 是利用外資參與準公共物品民營化的有效形式，而且這種方式在重慶的同興垃圾處理廠取得不錯的效果，因此這種方式可以在其他項目進行推廣。

（ 三）科學規劃和決策，改善城市公用事業供給結構和不平衡狀況

城市公用事業供給的決策權歸城市政府，決策是否科學直接影響公用事業供給效率。因此城市政府應根據城市的特點和條件制定科學的公用事業發展整體規劃和策略，加強城市公用事業的宏觀指導，為城市公用事業的發展提供科學理論保障和領導保障。在此基礎之上，對城市公用事業運行進行合理監管，廣泛聽取城市居民意見，通過投票或召開聽證會的形式了解民意，真正從城市居民需要基礎上改善公用事業供給結構。現代城市具有復合性的特征，這種復合性不僅表現在城市功能的復合性，也表現為城市區域的復合性。由于區域的現實條件不同，公用事業發展必然呈現不平衡，因此城市政府應該從統籌全局的角度出發，對城市內的區域公用事業的發展進行合理調整，并引導區域間的交流與合作，從而促進城市區域公用事業的協調發展。

（責任編輯：黃荔）