政策網絡視閾下的政府環衛部門執行力建設淺析

作為公共行政管理意義上的政府執行力，從某種程度上可以看作是政府實施公共政策最大限度地實現政策有效性的能力。本文在對上海浦東環衛部門執行力建設實踐進行反思的基礎上，試引入政策網絡這一新的研究視角，運用協同學的研究方法來探討政府環衛部門執行力建設的新路徑。

一、上海浦東新區環衛部門執行力建設現狀分析

自2006年起，浦東環衛部門執行力建設開始引起相關主體的高度關注，逐漸進入快速發展期。幾年來的實踐，對于環衛部門執行力的認識得到進一步深化，形成了“執行組織說”、“權力影響說”和“要素關系說”等主要觀點，一般把執行力看作是源于政府部門組織內部的素質和結構，或是權力結構權威作用的結果，亦或是政府組織同環境要素綜合而成的總體力。

基于上述觀點，在實踐中探索建立了“自上而下”和“自下而上”兩種推進路徑：前者將政府執行力歸結為政策制定者對執行規范的理性設計以及嚴密的控制指揮，把有效監控當作是影響政府執行力的關鍵性因素；后者則認為政府執行力來自于執行者的自由裁量空間和執行者的承諾與技巧，強調執行者的權力、利益、意愿和方法直接影響執行力。上述兩種路徑在一定程度上切實促進了環衛部門執行力的提高，對于改善浦東環境衛生面貌起到了積極作用。但是，客觀地說，由于受理論視野局限性的制約，這樣兩種路徑對于政府執行力形成和提升的認識仍過于簡單化和機械化，在本質上屬于影響力推動模式和決策力推動模式，其有效運行的兩個邏輯前提缺乏穩固性和必然性——前者要求上級具有強大的權威性，由此必然導致該模式人治色彩濃厚，存在“人存政舉、人亡政息”的弊端；后者要求決策與執行具有緊密的關聯度，然而事實上并不是所有決策制定出來就必然被執行。由此，致使上述兩種路徑在一定階段后就必然陷入困境，進而限制了政府執行力建設的可持續發展。當前，浦東環衛部門執行力不足的外在表現，可以從以下四個方面進行把握：

一是執行“尺度”偏差——一般表現為選擇執行和歪曲執行。政府職能部門在執行環衛公共政策過程中，往往不適當地使用自由裁量權，對不同政策目標團體（即政策直接作用影響的對象）采取高低不等的差別化標準，違背了政策的公平公正原則，損害了公共政策的整體效果。

二是執行“速度”緩慢——一般表現為消極執行和被動執行。政府職能部門執行環衛公共政策往往不注重時效性，執行過程缺乏熱情和激情，“上不推，下不動”，造成政策落實遲于規定節點。

三是執行“力度”疲乏——一般表現為應付執行和虛假執行。政府職能部門執行環衛公共政策往往習慣于“以會議貫徹會議、以文件貫徹文件”，片面追求表面形式，不講究實際成效，致使政策執行打折扣、不到位。

四是執行“角度”僵化——一般表現為機械執行和錯誤執行。政府職能部門執行環衛公共政策不注重執行機制和執行方法的創新，政策執行往往采取教條主義和主觀主義的執行態度，全然不顧是否符合本地實際和群眾意愿，造成政策目標與政策效果之間的“漂移”。

觀念決定思路，思路決定出路。綜合以上分析，可以作出如下簡單判斷：要全面提升政府環衛部門執行力，切實突破執行力不足瓶頸，必須依賴于理論視角和實踐路徑的創新。

二、政策網絡中政府環衛部門執行力的生成機制

政策網絡分析是二十世紀八十年代以來興起的一種新的理論分析方法，認為“權力結構、政府結構、市場結構和社會結構之間的互動關系構成了政策網絡，這個網絡有助于政策的形成與發展”。該理論把政府之外的民間組織、利益團體甚至公民個人都納入了研究視野，將政策過程理解為多元利益群體復雜的協同互動過程，不僅突破了精英主義模式和理性主義模式，而且深化了多元主義模式。在政策網絡的視閾內，政策執行可以描述為——行動者在政策網絡結構中互動，形成一定的政策結果，政策結果反過來又影響行動者下一步行動的辯證過程。從政策網絡視角解析政府環衛部門執行力問題，它應該是在政策網絡中政府結構（特指政府環衛部門）通過同權力結構、市場結構、社會結構的協調互動中形成和展現出來的。對政府執行力必須從上述結構的相互關系中來把握，政府執行力的提升也是在上述結構形成的網絡中實現的。

毋庸置疑，當下浦東仍處在由傳統社會向現代社會轉型的過程中，所形成的政策網絡由此既具有內部特征的兩重性，也具有外部形態的兩重性。從要素的依賴性、互動的持續性、規范的認同性、社會的自主性等特征進行考察，浦東環衛政策網絡可以分為權威主導型網絡結構、政府自主型網絡結構、平等互動型網絡結構和團體制約型網絡結構等四種類型。根據協同學的支配原理——在政策網絡臨界點，各結構中的某一結構的行為參量或者導致各結構間協同合作的某些參量，一旦成為序參量就開始決定政策網絡的走向和性質，各結構則將按序參量的指令產生相應行為。在抽象的意義上，政府執行力主要是在政府結構同某些結構的重點協同中產生的。當然也應當強調，各結構同其他結構都存在著協同互動關系，政府執行力是同各種復雜的協同運動關系緊緊纏繞在一起的，用一種因素甚至幾種因素來說明，都是不全面的。

總之，政策網絡狀態下的政府執行力的性質、程度和變化等特征，是由構成政策網絡的各種結構的不同關聯和協同方式決定的。在政策網絡中存在著權力結構、政府結構、市場結構和社會結構之間的關聯形成的協同運動。不同結構之間的關聯程度弱到不能束縛各結構之間獨立運動的程度，政策網絡就處于無序的狀態，政府的執行力就無法展現出來。隨著控制參量的變化，各結構之間的關聯度不斷增強，其無規則的獨立運動相對變弱，當控制參量達到閾值時，政策網絡中開始出現由關聯所決定的各結構間的協同運動，政府執行力在協同運動中不斷升值和逐漸展現出來。這就是在政策網絡狀態下政府執行力形成的內在機制。

三、政策網絡形態下提高政府環衛部門執行力的路徑

政策網絡的發展或演化有兩種趨勢：一種是從有序自發地向無序狀態變化；另一種是在一定條件下，可以從無序突變到有序狀態。在無序狀態下政府執行力就會受到某種壓抑，只有在有序狀態下政府執行力才能顯現出來。這里不討論政策網絡狀態形成和演化的具體動態過程，而只是從靜態意義上對有序政策網絡形成狀態下的政府環衛部門執行力建設提出設想。由于政府執行力在不同政策網絡類型中發生模式不同，對于政府結構而言即政府環衛部門，進一步提高政府執行力，應當著力建立與之相適應的實踐路徑。

（一）面對權威主導型網絡結構，著力提高政府結構的政策學習水平

在這種網絡中權力結構居于支配地位，決定政府執行力的核心要素來自于政府環衛部門對政策的學習力。這種政策學習力是全方位的，既包括對價值的學習，也包括對目標和規范的學習。具體路徑可以歸結為“三個化”，即政策信息化——建立有利于政策信息流通的信息平臺，讓有關公共政策信息向政府環衛部門及時、準確、全面公開，促進政策信息的交流與共享，避免因信息不對稱造成不必要的沖突；政策法制化——制定與政策相銜接和相匹配的制度性規范，進一步提高政策的可操作性和實踐性，杜絕政策漏洞和人治現象；政策轉移化——建立政策轉移機制，增強轉移的知識、條件和速度的研究，將已有政策從一種權限用于另一種權限，進一步發揮好政策的“放大效應”。通過有效政策學習形成政府結構與權力結構的協同運動。

（二）面對政府自主型網絡結構，著力優化政府結構素質與能力建設

由于政府結構在該網絡中起主導作用，提高政府執行力的關鍵因素來自于政府結構本身，包括政府自身素質和政府組織結構。按照結構功能主義的看法，結構決定功能。因此，除要提高環衛部門自身素質（道德素質、執行意識、專業知識等）外，更應該注重科學地設置政府職能和政府結構，推動政府環衛部門的“扁平化”，盡量減少政府環衛部門的執行層次和不必要的中間層級，以提高執行效率。這里著重強調兩點：一是要切實解決“職責同構”、“上下對口”問題。“職責同構”、“上下對口”這種做法僅僅是從主管部門便于管理的需要出發，而從分工和效率的角度看，并不是所有下級都應該做和它的上級同樣的事，有的事情可以由某一個單一層級完成，不需要多級的縱向安排。二是政府環衛部門應當形成決策、執行、監督和參謀咨詢適度分開的組織結構。政府執行力并不是一個單純的執行問題，而是一個包括了決策、執行、評估、監督等諸多環節合力，在不同環節提升政府執行力的著力點也有所不同，為此應該注意組織設置的科學性和系統性，協調好決策、管理、執行、評估、監督和參謀咨詢等部門的關系，使得各個部門之間各司其職、協調合作。

（三）面對平等互動型網絡結構，著力強化政府結構與其他結構協同的基礎

權力結構、政府結構、市場結構和社會結構在該政策網絡中處于平等地位，影響政府執行力的主要因素是各結構在互動中協同的層次，也就是導致各結構間協同合作的基礎，主要包括價值認同、目標認同、規范認同、行為認同等參量。作為政府環衛部門，應該促進上述認同在其他結構中的鞏固和強化，以保障政策網絡穩定健康運行。其一，弘揚公共責任精神。實施全方位的系統化的公共責任教育，強化各結構對市容環衛事業的歸屬感與認同感，在多樣化的宣傳中逐漸形成認同。其二，開放公共生活。切實保障各結構的各項權利，減少和消除不恰當的“準入門檻”，鼓勵和推動各結構積極參與公共環衛實踐，在常態化的參與中不斷擴大認同。其三，完善各項制度。獎勵所有遵章者，懲罰所有違規者，在旗幟鮮明的獎懲中進一步發展認同。

（四）面對團體制約型網絡結構，著力增強政府結構對利益群體訴求的回應能力

這種政策網絡的主要特征表現為利益群體在其中發揮著主要作用，在利益群體的作用下，政策制定是對他們利益訴求回應的結果，政策執行過程也就成為他們的利益訴求實現的過程。由此，政府執行力主要決定于政府結構對利益群體訴求的回應能力。政府環衛部門進一步增強回應能力涵蓋三個基本維度：從回應途徑看，既要以代議民主制（人大等）增進對利益集團的回應性，又要通過引進參與制民主（問卷調查、決策聽證等參與形式）增進回應性；從回應方式看，既要通過電子化政府建設改進回應的應答系統，又要轉變政府資源整合方式，變革回應的行為方式；從回應流程看，在環衛部門與利益集團互動中實現回應由“利益集團→政府→利益集團”的循環，并將前饋控制與反饋控制結合起來。

政府環衛部門執行力建設在政策網絡視角下展示出了十分復雜的圖景，涉及到大量的動態的非線性的循環往復的互動活動。這種互動過程對政府環衛部門執行力建設起著基礎性作用，與本文建構的實踐路徑應該說屬于“本”與“末”或“源”與“流”的關系。如何清晰地描述出政策網絡演進和變化的互動過程，毫無疑問更為重要，有待作進一步的研究。

（責任編輯：文雪峰）