《北京市供熱采暖管理辦法》解讀

2009年11月10日，北京市人民政府第52次常務會議審議并通過了《北京市供熱采暖管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并作為市政府第216號令予以公布。《辦法》將于2010年4月1日起正式施行。這標志著北京新的供熱采暖管理制度的確立，也預示著北京供熱采暖新的秩序即將建立。

一、為什么要制定新的供熱采暖管理辦法

北京市供熱事業已經走過了五十余年的發展歷程，在保障首都經濟建設，提高人民生活水平，構建和諧社會中發揮了重要作用。截至2008年底，全市供熱面積已達到6億平方米，比2000年供熱面積增加了2倍，城市熱化率95%以上，已經成為全國最大的集中供熱城市。

但是，隨著北京市城市建設和社會經濟的快速發展，特別是經濟體制改革的逐步深化，一方面供熱管理中一些深層次的問題開始逐漸凸顯出來，原有規定已不能適應當前管理和事業發展的需要；另一方面供熱行業在新的時期面臨著新的形勢與任務，亟待新規章的引領來建立新的管理制度和市場秩序，以適應新形勢與任務的要求。

二、立法的基本思路

本次供熱立法前后歷經6年的準備，立法的基本思路具體體現在六句話：明確立法目的、堅持立法原則、強調一個定位、突出一個重點、注重三個結合、遵循立法程序。

明確立法目的：保障安全穩定供熱；規范供熱采暖行為；推進供熱節能減排，促進供熱事業和諧可持續發展。

堅持立法原則：堅持以人為本、保障安全、兼顧各方利益、節能環保的原則。

強調一個定位：根據各方面的建議和強烈的要求，在新規章中明確了“冬季采暖是本市城鄉居民的基本生活需求，供熱是直接關系公眾利益的基礎性公共事業。”這一條將對供熱行業今后的管理與發展產生重要的影響。

突出一個重點：即供熱的保障性。在新規章制度設計中無處不體現著保障、無處不是為著保障。但歸結起來就是兩個方面，即保障全市安全穩定供熱，保障供熱事業和諧持續發展。這是供熱立法的核心，也是制度設計的出發點和落腳點。

如何理解“保障”這兩個字？

首先，冬季采暖是北京市城鄉居民基本生活需求和集中供熱自身系統性、公共性、基礎性特征決定了城鎮集中供熱具有保障性。

其次，行為自律、合同約定、依法行政、應急措施是落實保障責任的主要途徑。

再次，“保障供暖，人人有責”的理念，是供熱保障性所體現的中心思想，也是構建安全、科學、和諧供暖局面的關鍵。其保障責任具體體現在四個層面：

一是政府保障責任。完善規章標準，為建立公開、公正、公平的供熱市場秩序提供依據；堅持依法行政，規范供熱采暖行為，為構建和諧供熱環境創造條件；落實各項政策，為企業的生存發展和低收入群體的采暖提供保障；強化安全管理，對影響正常供熱和由此引發的不穩定因素采取必要的措施。

二是企業保障責任。科學發展，建立經濟、安全、清潔、高效的供熱采暖系統；安全供應，滿足社會發展需求，保證向用戶按時穩定供熱；誠信服務，為用戶提供公平、透明、達標、規范的服務；節能減排，承擔有效利用資源、減少污染排放、推進計量改革的義務。

三是用戶保障責任。遵守規章，維護整體供熱系統的安全與穩定；履行義務，按時付費和做好室內設備的安全監護與報修；節約用熱，承擔采暖節能降耗的責任；主動配合，對實施供熱管理的行為給予方便與支持。

四是社會保障責任。保證能源，為安全穩定供熱提供燃料保障；設施保護，為供熱設施運行提供安全環境；部門配合，為供熱緊急避險和搶修創造作業條件；道義支持，為供熱行業生存與發展提供良好輿論環境。

注重三個結合：一是結合了國家當前對民生保障、科學發展、體制改革、節能減排、安全保障等相關法律、規章與要求；二是結合了供熱采暖雙方反映的主要矛盾和問題，涉及的主要問題有：供熱主體與交費主體、質量標準與糾紛處置、設施管護與用戶義務、安全管理與禁止行為、停熱要求與限制條件等；三是結合了各級供熱管理實踐中的經驗與教訓，例如：三級管理體制、熱源規劃管理、企業備案制度、合同管理與事實供熱、行業組織與管理責任、安全服務監管與供熱應急管理等。

遵循立法程序：就供熱立法中的一些關鍵性問題，開展民意調查，形成民意調查報告，作為立法的支撐；召開了二十余次立法專項研討會，就各種立法問題進行反復研究、商議；對東北、西北以及天津的供熱立法進行了調研，并專程走訪了市熱力集團、神華國華北京熱電有限公司以及北京傳媒大學等單位；深入社區聽取市民代表對于規章草案的意見和建議；在首都之窗網站上公開征求社會公眾對《辦法（草案）》的意見；在深入調研、多方論證和廣泛征求意見的基礎上，經過反復修改形成了《辦法（草案）》，最后報送市政府常務會議審議通過。因此，本次供熱立法是北京市供熱實踐的產物，是全市以及全行業集體智慧的結晶，具有代表性、針對性和普遍性。

三、宣傳貫徹《辦法》的要求

（一）充分認識《辦法》的重要意義

《辦法》的頒布實施是北京市供熱事業健康、持續發展的客觀要求，是北京市供熱行業管理步入規范化、法制化、科學化的重要標志。各區縣、各供熱單位要充分認識《辦法》的重大意義，把宣傳和貫徹實施《辦法》作為加強和改善民生，建設資源節約型、環境友好型社會和促進經濟社會可持續發展的一項重要工作。各單位要切實加強領導，認真組織宣傳貫徹活動，嚴格履行職責，把《辦法》規定的各項制度、措施和要求落到實處，推進北京市供熱事業改革和發展邁上一個新的臺階。

（二）加強《辦法》宣傳的組織

各區縣、各供熱單位要加強《辦法》宣傳的組織工作，要指定專人具體負責。要認真制定并落實《辦法》宣傳計劃，采取多種形式，突出宣傳重點，把工作落到實處、收到實效。

全市自2009年11月起至2010年10月止，分階段、有組織地開展《辦法》的專題宣傳活動。通過宣傳活動，使《辦法》深入人心，激勵全社會關心、重視和支持供熱事業的發展，營造濃厚的社會氛圍和良好輿論環境，使安全、科學、節約供熱用熱變成全社會的自覺行動。

（三）切實抓好《辦法》的貫徹落實

各區縣、各供熱單位要在當地政府和主管部門的統一領導下，結合本地區、本單位的實際，認真組織學習，領會《辦法》要點，制定實施方案。要加強分類指導，組織集中培訓，深入持久開展學習貫徹活動。各區縣、各供熱單位要把宣傳貫徹《辦法》的過程，作為完善基礎管理、提高保障能力和服務水平的過程。通過宣傳貫徹《辦法》，建立健全各項管理制度，梳理完善已有的規章和各項標準，使供熱管理有章可循，有法可依。

各級供熱主管部門要加強組織領導和監督檢查，督促和引導各供熱單位做好《辦法》貫徹落實工作，強化法律意識，努力構建和諧供熱的新秩序。

（責任編輯：文雪峰）