轉型期中國城市環境治理的模式選擇與制度創新研究

城市環境治理作為一種新的理念已經對世界各地的城市經濟社會發展產生了諸多重大的積極的影響。然而，什么是城市環境治理？城市環境治理理論的基本內容是什么？目前爭議較大、尚無定論。本文擬結合有關文獻，對城市環境治理理論的基本內容進行概括歸納，并對轉型期中國城市環境治理的模式選擇與制度創新提出建議。

一、城市環境治理理論

城市環境治理作為一種新理念已經對中國城市經濟社會發展產生重大影響。城市環境治理是城市治理的重要組成部分。所謂城市環境治理是指各類治理主體對城市環境進行合作參與多元化管理的一種過程，而城市環境治理理論則主要研究各類治理主體之間的相互關系、運行機制、治理工具、治理模式及其正式的、非正式的制度安排。城市環境治理的核心是在適時合理遵循城市生態環境規律與經濟發展規律的基礎上，正確處理“城市人”健康發展與環境保護的關系，正確處理城市經濟增長與環境保護的關系。城市環境治理的本質在于改進和影響“城市人”的環境經濟行為，創新城市環境管理模式，轉變城市經濟發展方式，協調各方利益。

城市環境治理、城市環境管理與城市治理三者既有聯系，又有區別。城市環境治理模式是城市環境治理的重要內容，其涵義是指治理主體對環境問題所采取的一切行動的規則、標準與方向。主要包括治理主體結構、治理機制、治理原則、治理目標、治理績效等在內的分析框架。國內外城市環境治理的模式五花八門，可以從不同的角度進行分類。城市環境治理的必須遵循有關原則，主要包括：全面規劃，合理布局的原則；明確責任，各自承擔的原則；預防保護為主，反對事后補救的原則；公眾參與，合力治理的原則；強化法治，綜合治理的原則；分類指導，突出重點原則；科技創新，技術治理的原則。

城市環境治理主體是一個多元化的主體。傳統的城市管理作為單一城市管理主體，偏重于政府對城市環境事務進行自上而下的支配、強制、限制與控制，而城市環境治理一個最大的特征是實行包括政府在內的多元化治理主體，特別注重環境治理的合作、參與、自愿、雙贏。在城市化快速健康發展過程中，政府、企業與民間組織的良性互動將是城市環境治理問題中重中之重。

20世紀以來，世界視角的城市環境治理歷史發展大致分為城市環境治理非限制階段、城市環境治理起步階段、城市環境工業化治理階段、城市環境綜合防治階段、城市環境治理可持續發展階段等5個階段。20世紀70年代以來，中國的城市環境治理伴隨著整個環境保護事業的發展，先后經歷了工業污染的點源治理、污染綜合防治、城市環境綜合整治和生態建設與環境質量全面改善等4個發展階段。

二、發達國家城市環境治理的內容、特征與措施

發達國家城市環境治理的主要內容是：對城市空氣污染、城市水環境污染、城市固體廢棄物污染、城市噪聲污染、有毒化學品污染等環境污染問題進行多元的、綜合性防治，以保護和改善城市及其周圍地區的生態環境以及城市環境中的風景、風貌、文物古跡等人工環境。發達國家大部分城市環境治理的目標大致相同：一是保護和改善城市環境質量，保護居民身體健康；二是合理開發和利用自然資源，減少和消除有害物質進入城市環境系統，為城市經濟社會發展提供持續穩定的物質基礎。

不同類型的城市面臨的城市環境問題不同，環境治理的側重點也有所差異。實踐上表現出一些共同特征和趨勢：一是強化環境管理體系；二是制定一系列環境保護法規、政策和標準；三是設置跨區域的環境管理機構；四是加大環境保護資金投入的力度；五是依靠科技進步來解決環境問題[1]。不同的發達國家，由于其國情不同，采取的做法與措施也不盡一致，但其基本的措施（或手段）主要是環境行政措施、環境經濟措施、環境立法措施、環境技術措施、環境教育措施等。發達國家積累了不少城市環境治理的經驗，這些經驗及其教訓留給人們諸多啟示，值得中國學習與借鑒。

三、轉型期中國城市環境治理的模式選擇與制度創新

城市環境治理模式有其孕育、興起與發展的演變過程。所謂城市環境治理模式，就是治理主體對環境問題所采取的一切行動的規則、標準與方向。國內外環境治理模式五花八門，比較常見的模式有政府直控型環境治理模式、市場化環境治理模式、自愿性環境治理模式、合作型環境治理模式、透明型環境治理模式、環境自覺行動治理模式、環境治理契約模式等，這些治理模式對城市環境治理具有借鑒與參考作用。

改革開放以來，中國大多數城市在城市環境治理上，都采取傳統的非合作一元化單向治理模式，即政府主導的、主要依靠政府對城市環境進行治理。實踐證明，這種行政主導的環境治理模式不能有效地應對區域、流域污染問題和生態系統管理問題，也不能有效地解決涉及多個行動主體的環境問題。因此，有必要探索新的治理模式。

根據國外城市環境治理模式，結合中國具體實踐，建議我國城市采取并實施“合作參與多元化綜合治理模式”簡稱CPDC治理模式，就是治理主體對城市環境實施合作型、參與式、多元化的綜合治理模式。CPDC治理模式表達式：（合作型+參與式+多元化）+綜合治理= CPDC治理模式。

合作型含義是指各個主體通過采取“互助、協作與合作”等形式共同對城市環境進行治理，包括跨區域合作、國際合作、政府間合作、社區合作、主體合作及其合作管理。參與式含義是指公眾、市民通過各種途徑直接或間接參加到城市環境治理有關行動中的一系列活動的總稱。

所謂城市環境治理制度創新是指在充分總結中國城市環境治理實踐經驗，借鑒國外先進經驗和成熟制度的基礎上，對傳統城市環境治理有關制度進行改進、完善與創建的一種行為過程。分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式。城市環境治理制度創新是一種過程，是動態的，它會隨著時間的推移而產生、發展與完善。城市環境治理制度創新必須堅持若干基本原則，主要包括：堅持協調發展，互惠共贏的原則；堅持互補共促，整體發揮的原則；堅持社會公眾參與，民間組織推動的原則；堅持預防為主、防治結合的原則等。城市環境治理制度創新的主體可以是個體，也可以是群體，主要包括個體、社會團體、公司企業與政府機構。影響城市環境治理制度創新的基本因素：一是信息不完全與信息不對稱；二是創新動力機制問題；三是政府的重要作用；四是相關制度因素[2]。中國城市環境治理制度創新的基本取向主要有：市場取向的制度創新、政府主導的制度創新與主體多元化的制度創新。

（一）市場取向的制度創新

主要是指各類市場主體以及其他主體通過市場機制與規律進行環境治理創新。利用市場機制的調節作用實施城市環境治理是一種低成本的手段，經濟手段對個人和企業具有不可替代的激勵作用，有利于鼓勵公眾協助、參與城市環境治理。市場化機制調節措施主要包括：污染許可證和資源配額的交易；征收污染稅、原料稅、產品稅、資源稅、排污費、使用費、補償費等；提供財政補貼、優惠貸款和環境基金，建立環境資源損害賠償責任；實行押金—-退款制度等。

（二）政府主導的制度創新

就是政府作為制度創新的主體推行的制度變革。制度變遷是在權力中心支配下自上而下進行的，因而政府是制度創新的最主要主體及其推動者，尤其是在中國目前處于轉型期，政府在制度的創新中發揮著極重要的作用。政府的制度創新居于主導地位，但是政府主導的制度創新并不都是有效的。

（三）多元化的治理主體取代單一治理主體

多元化的治理主體取代以政府為主導的單一治理主體，其實質是通過建立一種在微觀領域對政府作用進行補充或替代的制度形態，使大量的社會力量來參與環境治理。在城市環境治理中，應形成各種利益主體積極參與的主體多元化機制，積極探索建立有利于多主體參與、多方投入、多形式經營的多元經營機制和利益分配機制。面對當前中國城市發展的環境壓力和出現的新問題，城市環境治理的有關制度必須進行相應的調整。

四、中國特色城市環境治理綜合評價及其指標體系的構建

城市環境治理評價是指評價主體運用一定的科學的方法和手段，評價判斷城市環境經濟系統運行狀況、各種環境治理政策措施的實現程度及其基本效果的一種行為活動。其目的是為指導城市經濟可持續發展和推動城市環境治理工作提供科學依據。城市環境治理評價，是實現城市環境治理目標的有效工具，通過評價不僅可以監測城市環境質量變化趨勢，還能夠為優化城市環境治理決策提供依據。城市環境治理評價主要包括對末端治理效果的評價、對經濟系統影響環境的狀況進行評價以及對社會支持環境治理的能力進行評價等基本內容。實施城市環境治理評價，必須堅持當前利益和長遠利益相結合，經濟效益、環境效益和社會效益相結合，靜態評價與動態評價相結合等基本原則。

中國特色城市環境治理綜合評價體系是城市環境治理評價理論的創新與發展。城市環境治理評價的基本方法主要有環境費用效益分析法、環境費用效果分析法、環境質量指數法、環境治理相對績效評價法。這些方法只能在一定程度上反映城市環境治理的情況，不能全面反映城市環境治理的趨勢及其績效。多指標評價方法是評價城市環境治理的有效方法，但是現有的評價指標體系是從可持續發展或生態城市建設角度出發，未能充分重視環境治理方面。因此，在轉型期作為發展中的中國，有必要從宏觀環境治理的角度出發，建立一套全面、科學的城市環境治理綜合評價指標體系，對各類城市環境治理進行定量的、可參考的、動態的、綜合的評價，以準確、快速、多角度的反應、評判各類城市治理的基本績效、問題與制約因素。

城市環境治理綜合評價指標體系的基本框架：城市環境治理綜合評價指標體系是指一系列城市環境治理評價的若干方法及其多項指標所構成的有機體系。包括總體指標與分類指標等。設計、構建中國城市環境治理綜合評價指標體系，必須堅持系統性原則、科學性原則、可比性原則、可操作性原則與實用性原則。根據對城市環境治理內涵原則的理解，結合國家城市環境綜合整治考核、生態城市建設、環境友好城市建設等方面的做法和經驗，在構建指標體系框架時，應考慮5大因素：一是指標內容上，要從污染控制、生態建設、行為方式、思想理念等方面全面審視城市環境治理；二是過程上，從生產源頭、生產過程、生產末端全過程反映環境治理狀況；三是從政府、企業、社會公眾等角度反映各個城市經濟主體在城市環境治理方面的努力和貢獻；四是要素上，從水、氣、聲、固體廢棄物等方面綜合考慮城市環境治理的現狀和趨勢；五是鑒于城市環境治理內容較為寬泛，部分指標難以完全定量化，因此，指標體系構建過程中，既考慮定量化指標，也引入定性指標。

據上述考慮，借鑒有關文獻[3-4]，城市環境治理綜合評價指標體系總體上分為三個象限，即資源環境系統狀況、高效經濟系統、社會治理能力建設（一級指標）。在各個象限中，分別包含不同的主題(二級指標)，描述了各自的主要特征。其中：資源環境系統狀況主要包括生態建設、環境質量、環境污染三個主題；高效經濟系統包括經濟規模、經濟結構、產業技術水平、經濟效益、經濟外向度五個主題；社會治理能力建設：包括居民消費環境友好度、工業企業環境友好度、政府環境友好度、城市基礎設施、信息獲取能力、居民生活水平、科技教育水平七個主題。

五、未來城市環境治理理論研究展望

（一）要加強核心關鍵問題的研究

特別是城市環境治理模式、運行機制、制度創新等方面，有待于進一步進行深入分析，如分析各種不同治理模式發揮作用的前提和條件，明確政府、企業、居民個人和社會團體在環境治理中各自承擔的責任和義務及其相應的權利等等相關問題的全面系統的分析，建立科學合理的城市環境治理理論體系及其政策制度體系，方能有效指導城市環境治理工作。

（二）要加強實證方面的研究

現行的一些研究主要是從理論方面對城市環境治理制度、體制、模式等進行分析，相應實證研究不多，今后還應更多地從實證方面對城市環境治理進行研究和分析。

（三）要加強區域性典型性方面的研究

鑒于不同區域和不同類型城市所面臨的城市環境問題會不盡一致或大相徑庭，而不同城市的社會經濟條件也有很大的差別，相應地這些城市環境治理的模式和有效的政策手段也會有所差別，所以對不同區域和不同類型城市的環境治理問題進行深入分析，可以得出更切合實際和具有針對性的環境治理理論和政策建議。

（四）要建立科學合理的一般性城市環境治理評價指標體系

城市環境治理評價指標體系有待進一步完善，找到更具有普遍意義和適用性的評價方法和指標，能夠對動態的城市社會經濟系統、環境系統及處于不同區域、不同類型和不同發展階段的城市，做出客觀、科學的環境治理方面的評價。

參考文獻

[1]田春秀，李麗平.國外強化環境管理機構的趨勢[M]//張坤.環境與可持續發展（2002年卷）.北京：氣象出版社，2003:303-308.

[2]岑永進.我國生態環境治理的制度創新[J].能源與環境，2007(4）：106－107.

[3]黃思光.區域環境治理評價的理論與方法研究[M].西安：西北農林科技大學，2006：4-5.

[4]王平.南京市城市生態環境質量評價體系[J].生態學雜志，2006，(1）：60-63.

（責任編輯：黃荔）