淺析城市管理中的低強度執法

低強度執法是相對大規模集中執法而言的，是一種以城市管理行政執法力量為主，整合城市管理資源和力量，通過人性化、近距離、高密度、連續性的執法活動，寓服務于執法，在最大限度減少執法沖突和降低行政相對人對立情緒的基礎上達到城市管理目的的執法方式。

相對集中行政處罰權制度最終落腳到城市管理行政執法局，將原來由其他多個部門行使的執法權進行集中后由城管執法局來行使。作為一項新的制度，無現成的成功經驗可供借鑒，全國各地的城管部門都在摸索中前進。

一、低強度執法產生的背景

案例：2006年蘇州市某區城管執法局組織大規模專項整治行動，在一次整治某著名景點周邊時發生了意外。在此景點大門前有一家照相館，門口放置了一塊地腳牌，執法隊員在未開具任何執法文書的情況下進行了收繳。就在此時店主父女倆沖了出來，父親跑到執法車邊上去搶奪被收的地腳牌，而女兒在一旁拿著照相機在拍攝。由于現成混亂不堪，執法隊員與“父親”店主的肢體沖突不斷，雙方均有不同程度受傷，其中店主鼻梁骨裂。這一切都被“女兒”店主用照相機記錄下來，而幾十名執法隊員卻無人將整個過程進行拍攝取證。雙方不同的方式卻得到了截然不同的結果，執法局不但賠償了相應的費用，并且相關人員受到了處理。

城市管理領域所涵蓋的范圍較為廣泛，而且反復性高、易引發矛盾；且原先由多個部門行使的最為敏感的法律、法規，現在集中到城管執法部門統一行使。這些因素大大增添了城市管理行政執法的難度。相對集中行政處罰權制度作為一項新事物，在缺乏可借鑒經驗的情況下，又肩負起解決在城市管理工作中長期存在的多頭執法、推諉扯皮等一系列問題，因此在實際的工作中存在種種困惑。

全國各地城管執法部門的組織模式雖然不盡相同，但工作的難度與承受的壓力卻有相似之處。對于日趨復雜的執法環境，在沒有更有力的法律支撐和沒形成更好的體制、機制的情況下，大規模突擊整治和長效管理相結合的工作方式被廣為采用。誠然集中力量（包括執法局自身及其他部門）能形成強大的高壓態勢，影響面更廣，能解決一些單兵作戰時無法根治的執法難題。作為一種工作方式，大規模執法仍有需完善的地方，我們在褒揚其有利面的同時，也不能忽視其自身的弊端。由于無現成的成功經驗可供借鑒，各地在具體實施過程中均不同程度地出現了這樣或那樣的問題，引發的爭議不斷。從上述的案例中不難看出：在大型或聯合行動中，由于現場的不可預測原因，打亂了既定的部署，造成局面失控的情況屢見不鮮，使執法的效果大打折扣，也使城管執法隊伍的形象嚴重受損。

大規模集中執法在目前特定的環境中作為一種行之有效的手段而被廣泛應用，但其所具有的局限性又是明顯的，這種局限在當前的體制下及今后的一段時期內還會繼續發生作用。在“和諧”的大背景中，需要一種更為科學的方式作為大規模執法的補充，那就是低強度執法。

二、低強度執法的概述

低強度執法作為大規模集中執法必要、有益的補充，是一種更為人性化、靈活的執法方式。

（一）低強度執法的概念及其內涵

法律是剛性、不可扭曲的，執法是具有強制性和嚴肅性的，執法機關應該依法確保當事人履行已做出的行政處罰。而低強度執法乍一聽好似自相矛盾，執法是強制的，前面加了個“低強度”，“低強度”如何能保障強制性執法的力度？再嚴重點：是執法機關畏懼執法中的沖突與暴力，權衡利弊后的妥協？答案：都不是。

低強度執法是相對大規模集中執法而言的，是一種以城市管理行政執法力量為主，整合城市管理資源和力量，通過人性化、近距離、高密度、連續性的執法活動，寓服務于執法，在最大限度減少執法沖突和降低行政相對人對立情緒的基礎上達到城市管理目的的執法方式。

（二）低強度執法的特性

1.靈活性。大規模集中執法在每次行動前各參與部門需要做大量的工作，如：協調、溝通、布置、落實等。由于職責交叉，在實際行動中存在問題較多：如溝通不暢，雖令不行，推諉扯皮、消極怠工，執法擾民等等，使執法效果往往事與愿違。低強度執法由于自身的特點——人員較少，就少了很多前期工作，只需牽頭部門將行動目的及原則講明即可，現場處置隨機應變，具有較強的靈活性。

2.溫和性。和諧執法不是寬松放任，而是一種近距離的執法，而近距離不是指執法隊員和行政相對人身體的物理距離，而是指通過人性化操作來拉近雙方心理距離，在減少不必要的沖突和降低對立情緒的基礎上進行溝通達到城市管理的目的，更為重要的是贏得良好的百姓口碑。

3.連續性。城管執法局可以通過調度所有執法人員參與某一點（處）的整治，或可以通過更高層次的城管主管部門牽頭加強區域交界處相關中隊的小規模聯動，這也就是所謂的“分工不分家”。目前城管執法的人員數量相對較少，工作量大難度高，單靠中隊自身力量進行集中整治已捉襟見肘，而通過低強度執法，不但可以增加執法的覆蓋面，關鍵是可以延長管理的效果，長此以往可大大改善市容環境。

4.節約成本。在管理學中有一個成本效率原則，顯然，低強度執法的理念與這一原則是相吻合的。低強度執法在人力和物力上的節約是勿庸置疑的，再深層次些，大規模集中執法容易造成嚴重的社會問題，而這些問題往往是由政府的其他部門負責后續處理的，如信訪局、街道、司法局等，這也是執法成本的一部分。相對大規模集中執法來說，低強度執法的靈活操作方式，在人性化的前提下能很好的化解矛盾避免帶來其他社會問題。

三、低強度執法的適用范圍

（一）低強度執法與“強制”的剝離

相對集中行政處罰權在集中時，相應的行政強制手段及措施由于種種原因被強行剝離，因此在實踐工作中，城管執法機關由于缺乏必要的執法手段，處罰達到的效果難以保障，讓集中行政處罰呈現出“鞭長莫及”的一面。

第一，強制措施沒有隨處罰權轉移。具體表現在：在執法機關發現案情后到行政處罰做出前，違法行為難以有效制止；證據收集難；做出的處罰執行難。

第二，缺乏必要的行政處罰手段。由于城管執法機關缺乏從源頭對當事人約束的權力，致使執法質量大打折扣，難以對違法者產生威懾力，因此只能是屢犯屢管，屢管屢犯。

第三，缺乏行政強制執行權。勿庸置疑，“硬性”的執法手段是相對集中行政處罰權制度不可或缺的一部分。而事實上，處罰權集中了，手段卻少了，震懾作用減弱了，執法效果也就更差了。在這種形勢下就需要一種既依法執法又讓行政相對人容易接受的執法形式，此時低強度執法應運而生，有效解決強制權“剝離”帶來的尷尬。

（二）低強度執法在城市管理領域的運用

1.在長效管理中的運用。突擊整治是長效管理的手段，而長效管理是突擊整治的目的。通過經驗可以知道，每次專項集中整治后，如果沒有及時有效的措施跟上，違章現象回潮是必然的。由此可見，長效管理的關鍵是管理不是執法，而管理的關鍵是得當的措施，這個措施中就包含一定程度的執法。執法是手段，管理是目的，低強度執法通過高密度、連續性的執法，并將服務寓于執法，以執法來促進和保障管理，這是落實長效管理行之有效的途徑。

2.在案件查處中的運用。城管執法由于缺乏必要的強制手段，造成取證難、處罰難。在實際的執法中，很多行政相對人對于城管執法懷著較強的對立情緒，表現在拒絕配合執法工作，使得取證工作難以順利開展。通過低強度執法，可以拉近“大蓋帽”與百姓的距離，改善相互關系，在較為和諧的氣氛中交流，使各項工作能得到行政相對人認可，促使其在認識到違章行為后主動配合調查取證工作。同時，在依法行政中進行換位思考，為行政相對人在履行行政處罰后合法辦理相關手續提供服務。

3.在大型行動前期工作的運用。大型整治行動在形成強大威懾力的同時也容易造成沖突，筆者認為，缺乏前期工作的“突擊”是原因之一。前期工作的缺乏或不充分，造成了行政相對人和執法機關的信息不對稱，從而導致暴力抗法、暴力執法。筆者建議在大型整治行動前，屬地中隊先行低強度執法。在執法過程中通過發放宣傳資料、口頭告知等形式，與行政相對人進行充分的交流，使行政相對人清晰地了解即將進行的大型整治行動的目的，主動配合執法，盡可能減少沖突現象。

綜上所述，低強度執法可貫穿于執法和管理工作的始終，和諧的理念和人性化的操作不僅有利于城管工作的開展，還有利于城管執法隊伍樹立良好的形象。

四、完善低強度執法的建議

城市管理行政執法工作由于面對對象的流動性和不確定性，因此執法現場的情況是不可預測的。執法局只做好自身的工作是不夠的，還需要完善更多的細節來提高效能。

（一）加強相關人員的參與

1.“執法隊員”從事的應該是執法工作，市容管理員和街道協管員側重的應是管理。市容管理員和街道協管員作為城管執法的輔助力量，通過城管委平臺，整合好執法隊員、市容管理員和街道協管員三支隊伍的力量，形成執法加管理的模式。

2.培訓先行，有效整合。相對而言，街道協管員的理論知識學習不夠，管理的技巧尚欠嫻熟。在之后的工作中，加強協管員隊伍的培訓，強化低強度執法的理念和操作方式，使之和市容管理員真正成為執法隊伍的有力補充。

3.管理在前，執法在后。按照低強度執法的理念，應先與行政相對人進行充分溝通，達到一定的管理目的，爾后執法。而協管員提前管理，在管理過程中與行政相對人溝通，一方面做好宣傳工作、提升管理效果，另一方面通過溝通了解更多詳細信息，為之后的執法工作做好鋪墊。而執法又是為了促進管理，提升效果，兩者相輔相成。

（二）公安參與是執法效果的有效保障

雖然低強度執法具有種種優勢，但畢竟是小規模性質的執法，一旦遇上“成幫結派”的攤點群或一些復雜的社會人員聚集，人少的弱點暴露無遺，容易發生暴力抗法。一方面執法人員較少，使行政相對人容易心生“藐視”，進而無理取鬧，最后演變成沖突，甚至暴力抗法；另一方面，執法人員的心理素質參差不齊，一旦稍有言語沖突，心理素質較差者便驚恐不已，萌生退卻之意，這種情緒不但使其本人無法繼續正常執法，還會影響其他同去人員，對執法效率產生致命的打擊。若真的產生暴力抗法后，由于人寡力薄，又無限制人身自由的強制權，執法人員往往是在流血后得不到理解而“流淚”，以致產生心理陰影，害怕執法工作。

2009年蘇州城管公安治安分局的成立，無疑是場“及時雨”，若將公安的作用提前到矛盾激化前，或在激化中及時介入，利用公安的行政強制權和權威來保障城管執法，一定能使城管執法的效果大為改善。

公安的介入，使執法隊員解除了后顧之憂。一旦甩去了“包袱”，執法人員在執法時心理踏實，頭腦清晰、思維敏捷，溝通交流細致入微，不僅能實現一時的執法效果，而且能延長執法的效果。

（三）完善團結協作機制

1.團隊意識的加強。俗話說“團結就是力量”，只有團隊里的每個人團結一致，才能形成更大的力量。每次執法都存在無法預知事件發生的可能，如何能從執法局內部出發來盡量減少受傷的概率呢？就是團結！只有團結了，才能做到“相互配合、相互保護”。根據經驗可知，發生暴力抗法和沖突時，場面異常混亂，指揮系統幾乎失靈，這時靠什么來保護我們“罵不還口、打不還手”的執法人員？靠執法隊員的相互間的保護和配合，只有這樣才有可能減少受傷，穩住局面，化解沖突。

2.細化分工。低強度執法作為一種行之有效的執法模式，必須將其固有的步驟及內容進行格式化和規范化，具備了理論和實踐的模式才會發展和完善。根據低強度執法的內在要求，要將其成員的分工與目的相對應，細化職責。

筆者認為，首先要根據目的進行細化成近期目的和遠期目的，然后根據近期目的分解成若干工作項目，梳理出輕重緩急，注重有效銜接，逐個按序完成；而后再完成中遠期目的，最后是遠期目的，整個過程掌握好節奏，注重細節，每一步的工作不僅僅是完成任務，而且是為下一步的工作打好基礎、做好鋪墊。

參考文獻

[1]季紅，房保國，鄒建章.行政法學——刑事訴訟法40講[M].北京：人民法院出版社，2006：33.

[2]宋超. 解析城市管理相對集中行政處罰權之困惑[J].城市問題，2005，（5）：76.

[3]蘇熙.關于相對集中行政處罰權制度的分析研究[C]. 四川大學碩士學位論文，2007.

[4]于杰.城市管理中相對集中行政處罰權制度的應用分析[C].山東大學，2007，（9）：23－24.

[5]胡金華.相對集中行政處罰權制度存在的問題及其對策——以蘇州市為例[C].蘇州大學，2009，（10）.

（責任編輯：文雪峰）