8實施相對集中行政處罰權制度的主要成效和基本經驗

相對集中行政處罰權制度自1997年在北京市宣武區(qū)開展試點工作到現(xiàn)在在全國推行，走過了十三年的歷程，總結實施的成效和經驗，目的是更好地規(guī)范行政處罰，完善行政執(zhí)法體制，推進依法行政。

一、實施相對集中行政處罰權制度的主要成效和基本經驗

實施相對集中行政處罰權制度的成效，主要有四個方面。

（一）初步形成了新的行政執(zhí)法機制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象

據(jù)了解，開展相對集中行政處罰權工作的城市在過去各部門分散執(zhí)法時期，盡管行政執(zhí)法總數(shù)不少，但分散到各支隊伍后力量都感到嚴重不足，只能靠雇傭臨時工執(zhí)法，行政執(zhí)法者素質普遍較低，加之大多數(shù)沒有經費保障，靠罰款和收費養(yǎng)執(zhí)法隊伍，這就導致執(zhí)法方式簡單、粗暴，亂收費、亂罰款、以罰代管的現(xiàn)象相當嚴重，人民群眾意見很大，尖銳地批評有些地方和部門“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”。對此，這些城市按照國務院有關文件的要求，嚴把行政執(zhí)法人員的錄用關，加強對行政執(zhí)法人員的培訓，提高行政執(zhí)法人員的政治素質、業(yè)務素質和法制觀念，嚴格行政執(zhí)法程序，完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，在執(zhí)法中強調疏堵結合，管理與服務結合，教育與處罰結合，著力解決行政執(zhí)法中的利益驅動問題。同時，嚴格實施罰繳分離和“收支兩線”制度，城市管理行政執(zhí)法局的罰款全額上繳財政，執(zhí)法經費由財政予以保障，解決了“靠違法養(yǎng)執(zhí)法，靠罰款發(fā)工資、獎金”的問題。從而，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，贏得了人民群眾的理解和支持。

（二）在一定范圍內進行了管理權、審批權與監(jiān)督權、處罰權適當分離的探索，為改革現(xiàn)行行政管理模式初步積累了一些經驗

由于政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完全到位，目前城市管理領域中，絕大多數(shù)部門都是“一條龍”管理，從立規(guī)矩到執(zhí)行，從管理、審批到監(jiān)督、處罰，都由一個部門決定；部門自己給自己設定權力，又自己去行使權力，缺乏有效的監(jiān)督機制，行政執(zhí)法中存在很大的隨意性。結果，自己違法審批，自己又去監(jiān)督查處，無法從制度上解決濫用權力、權錢交易等腐敗問題，影響了法律法規(guī)的正確實施。而且，從省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權力，都管同樣的事情，在多頭執(zhí)法之外，又形成多層執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法“打架”的問題。各有關城市在實行相對集中行政處罰權以后，根據(jù)城市管理領域的特點，對有關行政管理權力進行了重新歸類和配置，初步實現(xiàn)了城市管理領域的管理權、審批權與監(jiān)督權、處罰權的適當分離，同時還理順了市、區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法隊伍之間的職責，實現(xiàn)執(zhí)法重心向基層轉移。對此，許多同志給予了高度肯定，認為“管理審批權與監(jiān)督處罰適當分離，既加強了對執(zhí)收執(zhí)罰的監(jiān)督，也形成了對管理審批的制約”，對改革現(xiàn)行行政管理體制具有積極、深遠的意義。

（三）通過推行相對集中行政處罰權制度，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子

不少城市在調整有關部門的行政權的基礎上，按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，調整歸并了相關的行政管理職權，重新配置了有關部門的職能，精簡了有關政府機構。比如，黑龍江省的6個城市撤銷了市政局等原城市管理領域的行政執(zhí)法隊伍。其中，有的市在原市政公用局、市容環(huán)衛(wèi)處的行政處罰權集中到城市管理行政執(zhí)法局后，又將上述部門的審批權和其他管理權集中到市建委，進而在機構改革中撤銷了這兩個部門。浙江省有的市進行試點后，撤銷了市容環(huán)衛(wèi)局、市政公用局和市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察支隊、市政公用局監(jiān)察支隊、規(guī)劃監(jiān)察支隊等部門和機構，同時把屬于市政公用設施修建、養(yǎng)護的公共事業(yè)職能與查處城市管理領域違法違章行為的行政執(zhí)法職能分開，相應建立了市容市政局與城市管理行政執(zhí)法局，從而為下一步繼續(xù)推進政事分開的改革奠定了基礎。據(jù)了解，許多開展相對集中行政處罰權工作的地方大都結合機構改革進一步鞏固了相對集中行政處罰權試點的成果。

（四）初步解決了城市管理領域中多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題，明顯提高了行政執(zhí)法的質量和水平

從我們了解的情況看，各有關城市通過開展相對集中行政處罰權工作，由城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使市容、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、工商、公安交通等部門的全部或者部分行政處罰權，原有執(zhí)法隊伍被撤銷或者相應精簡，多數(shù)地方執(zhí)法人員總數(shù)比原有人員減少20%-30%，有的地方甚至減少一半以上。雖然執(zhí)法隊伍和人員減少，但是執(zhí)法力量卻更加集中，執(zhí)法力度大大增強，執(zhí)法水平和效率顯著提高。一些多年來群眾反映強烈的“老大難”問題，開展相對集中行政處罰權工作之后得到了較好的解決。

總之，相對集中行政處罰權制度作為貫徹落實行政處罰法的實踐，對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制作了一定的創(chuàng)新，取得了一定的效果，總結經驗，我們認為有以下幾點：

第一，黨委政府高度重視，認識到位，措施得力，是這項制度取得成功的關鍵。根據(jù)行政處罰法和國務院有關文件的要求，開展相對集中行政處罰權工作，應由擬開展這項工作的地方政府結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院或省級人民政府批準后施行。因此，開展相對集中行政處罰權工作需要由地方政府啟動，國務院和省級政府并不強制地方開展，推行這項制度與有關省、自治區(qū)、直轄市和有關城市的黨委政府領導的高度重視是分不開的。例如，安徽省委副書記在國務院法制辦對馬鞍山市的試點復函上批示：“按國務院法制辦的要求認真抓好落實。這既是一項改革，又是從源頭上控制行業(yè)不正之風的重大舉措。”省政府領導同志多次專門聽取省政府法制辦關于開展相對集中行政處罰權試點情況匯報，研究試點工作中的困難和問題，要求省政府法制辦加大對試點工作的指導和監(jiān)督，穩(wěn)步推進試點。再如，國辦發(fā)[2000]63號文件下發(fā)以后，廣東省政府立即向該省各市政府全文印發(fā)，并將試點工作列入2000年開展“依法行政年”的重要工作內容。分管副省長還親自批示省政府法制辦要加強調研，會同編制部門提出具體貫徹意見，理順試點城市存在的問題。長沙市政府領導親自抓城市管理執(zhí)法局的組建和運作，為使這支隊伍徹底實行“收支兩條線”，專門由市財政安排經費2000多萬元，并解決了辦公場所，為試點工作提供了充足的物質保障。正是由于省、市黨委政府高度重視，試點方案和準備工作比較周密、扎實，所以試點工作才進行得比較順利，成效才比較顯著。

第二，有關省、自治區(qū)、直轄市和相關城市的法制、編制和財政等部門在本級政府的統(tǒng)一領導下，緊密配合，依法積極穩(wěn)妥地做好有關準備和實施工作，是相對集中行政處罰權工作順利開展的保障。比如，黑龍江、廣東、江蘇等省的有關城市在籌備試點期間，市政府一般都成立了有法制、編制、財政等部門的負責同志參加的試點工作領導小組，廣泛征求、認真協(xié)調各有關部門的意見，研究、草擬試點工作方案，起草有關開展試點工作的實施辦法，建立、完善有關執(zhí)法監(jiān)督制度。其中，凡屬于機構編制方面的事項，從試點方案的醞釀到各試點城市的城市管理行政執(zhí)法局的組建，省、市兩級編辦從一開始就全面參與，并按照規(guī)定程序直接辦理。黑龍江省編辦結合本省相對集中行政處罰權試點省的情況，經省政府同意，下發(fā)了黑編辦[2002]5號文件，統(tǒng)一明確了各市城市管理行政執(zhí)法局的性質和名稱，并按照國辦發(fā)[2000]63號文件的規(guī)定精神提出了城市管理行政執(zhí)法局職能界定的原則意見。江蘇省也在各市預先設置了相對集中行政處罰權的行政機關。遼寧省專門成立全省試點工作領導小組，由常務副省長擔任組長，省法制辦、編辦和財政廳作為成員單位，對全省各試點城市的工作加強督促、指導。

第三，狠抓行政執(zhí)法隊伍建設，嚴格執(zhí)法，文明執(zhí)法，是試點工作贏得人民群眾支持的重要因素。實行相對集中行政處罰權試點后，城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使有關行政機關的全部或者部分行政處罰權，與原來分散執(zhí)法的狀況相比，執(zhí)法范圍更廣，權力更大，責任更重，要求更高。對此，有關省、自治區(qū)、直轄市政府和各相關城市政府從一開始就注重抓隊伍建設，強調要以此為契機，從根本上解決雇傭臨時工執(zhí)法、執(zhí)法人員素質不高、執(zhí)法者不懂法等問題，建設一支政治素質和業(yè)務素質都比較高的執(zhí)法隊伍。基于這一考慮，開展相對集中行政處罰權工作的城市政府選配了一批得力的干部擔任城市管理行政執(zhí)法局的負責人，對一般執(zhí)法人員人事部門按照公務員的標準和要求，在原有關執(zhí)法隊伍和符合條件的社會人員中公開考試、選擇錄用。各開展相對集中行政處罰權工作城市對新組建的行政執(zhí)法隊伍，在上崗前都進行了法律、法規(guī)和業(yè)務知識培訓，開展政治思想和職業(yè)道德教育，并建立嚴格的執(zhí)法程序和行政執(zhí)法監(jiān)督機制，督促執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法。由于許多城市的城市管理執(zhí)法隊伍紀律嚴明，作風文明，工作踏實，不僅被所在城市的政府領導稱為“拉得出、干得好、靠得住、離不開的一支生力軍”，同時，也得到了社會各界的贊揚。

第四，注重制度建設，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權工作成果的基礎。比如，大連市城市管理執(zhí)法局組建以后，制定了《行政執(zhí)法過錯責任追究制度》、《行政執(zhí)法責任評議考核辦法》、《行政執(zhí)法公示制度》、《行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等制度，統(tǒng)一了執(zhí)法程序，提高了執(zhí)法工作質量，做到了“無錯辦案件、無私辦案件、無違紀案件、無敗訴案件”。青島、鄭州、昆山等城市也都制定了城市管理相對集中行政處罰權的配套制度，理順了城市管理行政執(zhí)法局與有關部門的職權分開，明確了執(zhí)法職責和規(guī)范，使相對集中行政處罰權工作逐步做到了規(guī)范化、制度化。

二、回顧相對集中行政處罰權制度的幾點基本認識

十多年來，相對集中行政處罰權工作由點到面，逐步推開，比較有效地解決了城市管理領域中長期存在的職權交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機構膨脹等問題，在提高行政執(zhí)法水平和效率，加強制度建設，規(guī)范行政執(zhí)法，改善城市管理，促進行政管理體制改革等方面，取得了顯著成效。總的來說，十多年來的實踐證明：

——作為法律確定的制度，作為實施行政處罰法的重要制度，相對集中行政處罰權制度既是改革創(chuàng)新的產物，其本身也在不斷改革創(chuàng)新，其實施過程就是對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制和行政管理體制不斷改革和不斷創(chuàng)新的過程，因此，體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神的相對集中行政處罰權制度，經實踐證明具有強大的生命力。

——國務院推行和實施相對集中行政處罰權制度的一系列方針政策是正確的，是符合社會經濟發(fā)展要求的，是符合當時的特定歷史條件的。

——相對集中行政處罰權制度在解決城市管理領域中長期存在的職權交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機構膨脹等問題上的突出作用與顯著成效，是無法否定的。

——實施相對集中行政處罰權制度，對加強城市管理、提高城市管理水平、建設一個美好的現(xiàn)代化城市，很有意義，城市人民政府是非常歡迎相對集中行政處罰權制度，大部分人民群眾也是擁護這個制度的。

——由于相對集中行政處罰權制度突破了傳統(tǒng)觀念，打破了現(xiàn)行的條條塊塊，觸及了部門的權力和利益，加之許多人至今還不了解這個制度，因此，推行和實施相對集中行政處罰權制度遇到很大的困難和阻力，以致于有些地方不得不采取一些變通辦法，使得制度的設計和制度的實施之間出現(xiàn)一定程度的不一致。

——相對集中行政處罰權制度需要不斷適應新形勢和社會經濟發(fā)展提出的新要求，解決新問題。作為特定歷史階段的產物，隨著歷史的發(fā)展，相對集中行政處罰權制度也需要不斷發(fā)展、完善。

（責任編輯：文雪峰）