發揮行政監察的作用促進事業單位改革

落實事業單位改革的任務，把國家科技部、教育部和衛生部等中央政府的職能部門改造成專業的行業主管機構，發揮行業監管和專業督察的作用，創造公平競爭的制度平臺，促進事業單位改革和知識產業的健康發展，應該說這樣的思路完全符合現代工業化社會的發展趨勢和開放市場的環境，但是來自高校和科研機構的批評也很尖銳。把收集到的批評歸結起來有以下幾點:①政府監管的成本太高，設立監管機構組織監管隊伍需要投入很多政府編制和國家財力，得不償失。②國家教委對高校的行政監管導致各種弄虛作假的評比大肆泛濫，不僅沖擊正常的教學工作，還助長了日益嚴重的弄虛作假不正之風。③學校和科研機構的干部人事部門要求填寫的各種表格太多，其實都是浪費精力的形式主義，沒有任何實質的意義。學術腐敗和濫用公共資金，違背公共利益和職業道德的問題，無法通過填反映出來，也不能通過填表而得到有效的遏制。④對教授和學者發表論文著作的數量等級考核，導致了論文抄襲和學術腐敗的泛濫，也導致了教學質量和論文質量的下降。⑤監管權力的濫用給腐敗打開了大門，監管權力的膨脹和腐敗泛濫互相促進不斷惡化，最終會變成制約知識產業發展的嚴重障礙。這些針對政府監管工作的批評，需要政府監管的理論和實踐作出積極的回答，到底政府監管是要還是不要，如果要，如何防止監管部門的瀆職和濫權，如何改進監管工作，克服監管措施的低效、無效和錯誤。

一、政府監管是工業化社會的發展需要

回答要不要政府監管的問題，關鍵在于現代工業化社會的發展趨勢，政府財力的許可和知識產業發展已經達到的規模。事業單位的大部分都屬于知識產業，政府對知識產業的專業化監管，是工業化社會發展達到比較高級階段的需要。傳統農業社會沒有獨立和發達的知識產業，從事教育、科技和醫療衛生等職業，都被歸類在不生產的人類活動，完全依附于國家政權和宗教勢力而存在，因此就沒有專業化政府監管的需要。我國在計劃經濟的時代，知識產業的存在就基本上包含在國家政權的組織體系中，享受國家財政包下來的大鍋飯，也受到國家財力有限的制約。但在進入工業化社會，主要依靠傳統農業部門轉移出來的剩余勞動力。這個初期的發展階段基本結束之后，再要繼續發展就必須依靠知識產業釋放新的生產力和新的市場需求，需要政府監管提供有利于促進公平競爭和增進社會公共利益的法律框架，通過公平競爭促進知識產業的健康發展，為國民經濟持續繁榮不斷作出新的貢獻。

除了工業化社會的發展趨勢以外，判斷一個國家是否需要建立分工細致的政府監管機構，還要取決于國家財政的負擔能力和知識產業的發展規模兩個條件。世界上有很多經濟小國，政府財力有限，就不可能維持分工細致的專業化政府監管機構，同時也因為人口規模很小，知識產業很少，有的一個國家只有可數的幾家大學和幾家醫院，政府部門和他們之間會有很多熟人關系，發生問題很容易按照特例的方式及時溝通和解決，再要設立專業的政府監管部門就純屬多余了。他們一般可以分成二類，比較富裕發達的小國和比較貧窮落后的小國，前者依靠輸入大國的監管標準和行業自律，也能擁有比較先進發達的知識產業，而他們自律所遵守的規則又主要來自美國和老歐洲的政府監管法律框架。后者則既沒有輸入的監管標準，也沒有發達的知識產業，他們缺少自己的科技研發隊伍，缺少教育和醫療衛生機構，政府要經常面對腐敗低效和政權動蕩的困擾。發達的大國可以美國為代表，他們擁有非常發達的知識產業和分工細致的專業化監管，政府有足夠的財力支持監管標準和法律制度的研發，依靠不斷改進監管標準和法律制度，為知識產業的健康發展創造公平競爭的環境，也為政府監管節省很多人力資源。中國是人口眾多、領土面積廣闊的國家，處在告別傳統農業社會和進入現代工業化社會的轉型發展階段，加快知識產業的發展，肯定不能照搬世界上的小國經驗。知識產業的規模太大，發展太快，沒有維護公共利益和公平競爭的政府監管，就很容易產生惡性競爭的問題，再與不受約束的政府權力結合在一起，變成不斷惡化的腐敗問題，繼續發展就很困難了。

二、預防監管權力的腐敗

回答怎樣監管的問題，其實答案十分明確，就是順應工業化社會的發展趨勢和開放市場環境的要求，以遵守國家憲法和增進公共利益為原則，明確政府的專業化職能分工，落實政府責任，充分依靠法制的建設，促進公平競爭和知識產業的健康發展。但是說話容易，做起來就難了?，F有的政府監管部門，國家教育部、醫藥衛生部和國家科技部，他們雖然都有專業化分工的牌子，都有創立十幾年甚至幾十年的歷史，但是現在開展工作基本上還是傳統農業社會的落后習慣，只看到自己手中的權力，看不到自己應該承擔的社會責任。教育部的問題，長期無視國家憲法規定的義務教育責任，熱衷為少數強勢高校游說政府，把國家財政的教育經費大部分投給條件優越的高校，而把廣大農村的義務教育負擔全部推給貧困的鄉鎮基層政府;熱衷于搞各種各樣弄虛作假的高校評比和推介高價教授，而把提高教學質量和社會誠信的責任推得一干二凈;迎合少數大學擴張壟斷勢力的需要，強行要求專業化辦學有特色的大學接受兼并，等等。科技部的問題，他們與國家發改委的宏觀院、中國社會科學院、國務院研發中心一起，各自把住一塊科技經費的支配權，亦官亦民利用手中權力與科技人員爭奪科研經費，對公益性科研事業嚴重衰弱影響政府宏觀決策的問題置若罔聞。他們用公開招標的形式欺騙科技人員，掩蓋他們暗箱操作瓜分科研經費的事實。他們把完全沒有科研組織能力和科技創新能力的身邊人安排到研究機構的一把手崗位上，讓他們領導科研團隊長期從事低水平重復的跟蹤研究和外行研究，把關系國家經濟安全和財政改革的重要研究課題變成長期不出成果的釣魚工程，并且竭力阻止和打擊有實力的對口專家申報課題從事改進政府決策的積極研究。衛生部的問題，“非典”流行初期的惡劣表現和后來的假藥批文事件，經過公眾譴責和腐敗查處之后，他們的工作已經有了比較明顯的改觀，但是不斷增加的醫療事故仍然還在考問他們的工作效率。

知識產業的監管權力腐敗，并不是只有行賄和受賄，而是還有濫權、瀆職、低效和違背起碼的職業道德等，因為知識產業的腐敗十分隱蔽，而政府監管又有增進社會誠信的義務，在外部市場競爭已經比較激烈的環境下，政府工作存在瀆職、低效、濫設編制、缺乏誠信和違背職業道德的背后，很可能就是嚴重損害國家利益和社會公共利益的犯罪。防止政府監管部門的腐敗，美國的聯邦中央政府有很成功的檢驗，他們預防腐敗的法律框架可以分為四個層次。首先是直接針對自然人和法人的會計檢查，包括稅務會計檢查和預算會計檢查，由聯邦稅務總局和財政部分別負責，監督會計規則的遵守和預算資金的使用效果，防止偷漏稅和濫用預算資金的行為。其次是預防人事腐敗的政府內部監察，由行政機關內設的人事監察部和掛靠司法部的聯邦調查局負責。前者專門負責干部用人資格和工作效能的檢查，及時發現干部用人和機構編制上的問題，預防各種形式的人事腐敗和政府履職低效問題。把缺乏對口專業背景的人安排在專業技能要求非常高的崗位上，可以直接作為人事腐敗的重要證據，連總統也不能豁免。聯邦調查局專門負責對明顯違反常規、違背職業道德、或者涉嫌腐敗的復雜事件和可疑事件進行專項立案調查，查明事實真相，獲取證據，分清責任，提交總統和國會。第三個層次，是由總統或者國會直接授權聘請獨立檢察官對可能嚴重損害國家利益和國家形象的事件進行深入的專項調查和取證。除此之外，還有依靠知情人的在野黨監督、新聞媒體監督、行業組織和各種民間團體的監督。

參考美國聯邦政府的腐敗預防措施，可以發現我們現在的立法監督和行政司法監督還是非常軟弱的。國家審計署的會計檢查，只查偷稅漏稅不查預算資金使用的社會責任。中紀委、監察部和中組部之間缺乏明確的職責分工，回避了公眾對他們履行職責的監督，其他的中央政府職能部門也長期效法回避責任。中組部用黨務工作的用人標準代替政府專業職能部門的干部用人標準，忽略改進政府工作對干部專業技能的要求，給各種干部用人上的腐敗打開了方便之門，也給國家財政造成了不斷增加的沉重負擔。監察部用走過場的政治學習和設計調查表的方法代替深入干部群眾的調查研究，對干部群眾反映強烈的各種體制機制問題、對公益性科研事業陷入困境影響政府宏觀決策的問題、對關系國家經濟安全和財政改革的重大研究課題變成釣魚工程的問題，等等，一直以來都是麻木不仁和一律回避的態度。而在立法監督的方面，全國人大的立法，只要涉及提高政府行政效率和預防人事腐敗的問題，就一定是不可落實行動的原則立法和抽象立法，或者就干脆長期擱置。檢察院的工作只能開展針對具體人的立案調查，缺少針對事情的立案調查，而且對人的立案調查還要通過同級黨委的紀檢部門批準。所有這些立法監督和行政司法監督的問題關系國家政權建設，現在同樣需要有積極的改革措施加以解決，否則政府監管機構的膨脹和監管權力的濫用得不到有效的遏制，發展下去很可能是最終徹底瓦解現政權的存在基礎。改革立法監督和行政司法監督，缺少充分的理論準備，會有比較大的困難，但是如果采取抓住重點問題，組織紀檢監督部門的聯合調查小組，深入基層聽取各方當事人的意見，獲取第一手的情況，就可以很快積累知識和經驗，彌補制度建設的缺陷，加快問題的解決。

中國有過非常輝煌的傳統農業文化，但是人類社會的發展已經進入了后工業化的時代，知識產業的發展成為國家競爭力的重要組成，已經不可能再繼續包裹在傳統落后體制的襁褓中了。中國現在面對國際金融危機的沖擊，面對人類應對氣候變暖的新的國際競爭環境，要保持國民經濟的持續繁榮，必須采取強有力的措施推進事業單位改革，依靠知識產業的健康發展，爭取新的發展空間。