發(fā)揮行政監(jiān)察的作用促進(jìn)事業(yè)單位改革

落實事業(yè)單位改革的任務(wù)，把國家科技部、教育部和衛(wèi)生部等中央政府的職能部門改造成專業(yè)的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管和專業(yè)督察的作用，創(chuàng)造公平競爭的制度平臺，促進(jìn)事業(yè)單位改革和知識產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)該說這樣的思路完全符合現(xiàn)代工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢和開放市場的環(huán)境，但是來自高校和科研機(jī)構(gòu)的批評也很尖銳。把收集到的批評歸結(jié)起來有以下幾點:①政府監(jiān)管的成本太高，設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織監(jiān)管隊伍需要投入很多政府編制和國家財力，得不償失。②國家教委對高校的行政監(jiān)管導(dǎo)致各種弄虛作假的評比大肆泛濫，不僅沖擊正常的教學(xué)工作，還助長了日益嚴(yán)重的弄虛作假不正之風(fēng)。③學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)的干部人事部門要求填寫的各種表格太多，其實都是浪費(fèi)精力的形式主義，沒有任何實質(zhì)的意義。學(xué)術(shù)腐敗和濫用公共資金，違背公共利益和職業(yè)道德的問題，無法通過填反映出來，也不能通過填表而得到有效的遏制。④對教授和學(xué)者發(fā)表論文著作的數(shù)量等級考核，導(dǎo)致了論文抄襲和學(xué)術(shù)腐敗的泛濫，也導(dǎo)致了教學(xué)質(zhì)量和論文質(zhì)量的下降。⑤監(jiān)管權(quán)力的濫用給腐敗打開了大門，監(jiān)管權(quán)力的膨脹和腐敗泛濫互相促進(jìn)不斷惡化，最終會變成制約知識產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。這些針對政府監(jiān)管工作的批評，需要政府監(jiān)管的理論和實踐作出積極的回答，到底政府監(jiān)管是要還是不要，如果要，如何防止監(jiān)管部門的瀆職和濫權(quán)，如何改進(jìn)監(jiān)管工作，克服監(jiān)管措施的低效、無效和錯誤。

一、政府監(jiān)管是工業(yè)化社會的發(fā)展需要

回答要不要政府監(jiān)管的問題，關(guān)鍵在于現(xiàn)代工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢，政府財力的許可和知識產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到的規(guī)模。事業(yè)單位的大部分都屬于知識產(chǎn)業(yè)，政府對知識產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化監(jiān)管，是工業(yè)化社會發(fā)展達(dá)到比較高級階段的需要。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會沒有獨(dú)立和發(fā)達(dá)的知識產(chǎn)業(yè)，從事教育、科技和醫(yī)療衛(wèi)生等職業(yè)，都被歸類在不生產(chǎn)的人類活動，完全依附于國家政權(quán)和宗教勢力而存在，因此就沒有專業(yè)化政府監(jiān)管的需要。我國在計劃經(jīng)濟(jì)的時代，知識產(chǎn)業(yè)的存在就基本上包含在國家政權(quán)的組織體系中，享受國家財政包下來的大鍋飯，也受到國家財力有限的制約。但在進(jìn)入工業(yè)化社會，主要依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力。這個初期的發(fā)展階段基本結(jié)束之后，再要繼續(xù)發(fā)展就必須依靠知識產(chǎn)業(yè)釋放新的生產(chǎn)力和新的市場需求，需要政府監(jiān)管提供有利于促進(jìn)公平競爭和增進(jìn)社會公共利益的法律框架，通過公平競爭促進(jìn)知識產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮不斷作出新的貢獻(xiàn)。

除了工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢以外，判斷一個國家是否需要建立分工細(xì)致的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還要取決于國家財政的負(fù)擔(dān)能力和知識產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模兩個條件。世界上有很多經(jīng)濟(jì)小國，政府財力有限，就不可能維持分工細(xì)致的專業(yè)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時也因為人口規(guī)模很小，知識產(chǎn)業(yè)很少，有的一個國家只有可數(shù)的幾家大學(xué)和幾家醫(yī)院，政府部門和他們之間會有很多熟人關(guān)系，發(fā)生問題很容易按照特例的方式及時溝通和解決，再要設(shè)立專業(yè)的政府監(jiān)管部門就純屬多余了。他們一般可以分成二類，比較富裕發(fā)達(dá)的小國和比較貧窮落后的小國，前者依靠輸入大國的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)自律，也能擁有比較先進(jìn)發(fā)達(dá)的知識產(chǎn)業(yè)，而他們自律所遵守的規(guī)則又主要來自美國和老歐洲的政府監(jiān)管法律框架。后者則既沒有輸入的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，也沒有發(fā)達(dá)的知識產(chǎn)業(yè)，他們?nèi)鄙僮约旱目萍佳邪l(fā)隊伍，缺少教育和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，政府要經(jīng)常面對腐敗低效和政權(quán)動蕩的困擾。發(fā)達(dá)的大國可以美國為代表，他們擁有非常發(fā)達(dá)的知識產(chǎn)業(yè)和分工細(xì)致的專業(yè)化監(jiān)管，政府有足夠的財力支持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和法律制度的研發(fā)，依靠不斷改進(jìn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和法律制度，為知識產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，也為政府監(jiān)管節(jié)省很多人力資源。中國是人口眾多、領(lǐng)土面積廣闊的國家，處在告別傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，加快知識產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，肯定不能照搬世界上的小國經(jīng)驗。知識產(chǎn)業(yè)的規(guī)模太大，發(fā)展太快，沒有維護(hù)公共利益和公平競爭的政府監(jiān)管，就很容易產(chǎn)生惡性競爭的問題，再與不受約束的政府權(quán)力結(jié)合在一起，變成不斷惡化的腐敗問題，繼續(xù)發(fā)展就很困難了。

二、預(yù)防監(jiān)管權(quán)力的腐敗

回答怎樣監(jiān)管的問題，其實答案十分明確，就是順應(yīng)工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢和開放市場環(huán)境的要求，以遵守國家憲法和增進(jìn)公共利益為原則，明確政府的專業(yè)化職能分工，落實政府責(zé)任，充分依靠法制的建設(shè)，促進(jìn)公平競爭和知識產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。但是說話容易，做起來就難了。現(xiàn)有的政府監(jiān)管部門，國家教育部、醫(yī)藥衛(wèi)生部和國家科技部，他們雖然都有專業(yè)化分工的牌子，都有創(chuàng)立十幾年甚至幾十年的歷史，但是現(xiàn)在開展工作基本上還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的落后習(xí)慣，只看到自己手中的權(quán)力，看不到自己應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。教育部的問題，長期無視國家憲法規(guī)定的義務(wù)教育責(zé)任，熱衷為少數(shù)強(qiáng)勢高校游說政府，把國家財政的教育經(jīng)費(fèi)大部分投給條件優(yōu)越的高校，而把廣大農(nóng)村的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)全部推給貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府;熱衷于搞各種各樣弄虛作假的高校評比和推介高價教授，而把提高教學(xué)質(zhì)量和社會誠信的責(zé)任推得一干二凈;迎合少數(shù)大學(xué)擴(kuò)張壟斷勢力的需要，強(qiáng)行要求專業(yè)化辦學(xué)有特色的大學(xué)接受兼并，等等。科技部的問題，他們與國家發(fā)改委的宏觀院、中國社會科學(xué)院、國務(wù)院研發(fā)中心一起，各自把住一塊科技經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)，亦官亦民利用手中權(quán)力與科技人員爭奪科研經(jīng)費(fèi)，對公益性科研事業(yè)嚴(yán)重衰弱影響政府宏觀決策的問題置若罔聞。他們用公開招標(biāo)的形式欺騙科技人員，掩蓋他們暗箱操作瓜分科研經(jīng)費(fèi)的事實。他們把完全沒有科研組織能力和科技創(chuàng)新能力的身邊人安排到研究機(jī)構(gòu)的一把手崗位上，讓他們領(lǐng)導(dǎo)科研團(tuán)隊長期從事低水平重復(fù)的跟蹤研究和外行研究，把關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全和財政改革的重要研究課題變成長期不出成果的釣魚工程，并且竭力阻止和打擊有實力的對口專家申報課題從事改進(jìn)政府決策的積極研究。衛(wèi)生部的問題，“非典”流行初期的惡劣表現(xiàn)和后來的假藥批文事件，經(jīng)過公眾譴責(zé)和腐敗查處之后，他們的工作已經(jīng)有了比較明顯的改觀，但是不斷增加的醫(yī)療事故仍然還在考問他們的工作效率。

知識產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管權(quán)力腐敗，并不是只有行賄和受賄，而是還有濫權(quán)、瀆職、低效和違背起碼的職業(yè)道德等，因為知識產(chǎn)業(yè)的腐敗十分隱蔽，而政府監(jiān)管又有增進(jìn)社會誠信的義務(wù)，在外部市場競爭已經(jīng)比較激烈的環(huán)境下，政府工作存在瀆職、低效、濫設(shè)編制、缺乏誠信和違背職業(yè)道德的背后，很可能就是嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會公共利益的犯罪。防止政府監(jiān)管部門的腐敗，美國的聯(lián)邦中央政府有很成功的檢驗，他們預(yù)防腐敗的法律框架可以分為四個層次。首先是直接針對自然人和法人的會計檢查，包括稅務(wù)會計檢查和預(yù)算會計檢查，由聯(lián)邦稅務(wù)總局和財政部分別負(fù)責(zé)，監(jiān)督會計規(guī)則的遵守和預(yù)算資金的使用效果，防止偷漏稅和濫用預(yù)算資金的行為。其次是預(yù)防人事腐敗的政府內(nèi)部監(jiān)察，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的人事監(jiān)察部和掛靠司法部的聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)。前者專門負(fù)責(zé)干部用人資格和工作效能的檢查，及時發(fā)現(xiàn)干部用人和機(jī)構(gòu)編制上的問題，預(yù)防各種形式的人事腐敗和政府履職低效問題。把缺乏對口專業(yè)背景的人安排在專業(yè)技能要求非常高的崗位上，可以直接作為人事腐敗的重要證據(jù)，連總統(tǒng)也不能豁免。聯(lián)邦調(diào)查局專門負(fù)責(zé)對明顯違反常規(guī)、違背職業(yè)道德、或者涉嫌腐敗的復(fù)雜事件和可疑事件進(jìn)行專項立案調(diào)查，查明事實真相，獲取證據(jù)，分清責(zé)任，提交總統(tǒng)和國會。第三個層次，是由總統(tǒng)或者國會直接授權(quán)聘請獨(dú)立檢察官對可能嚴(yán)重?fù)p害國家利益和國家形象的事件進(jìn)行深入的專項調(diào)查和取證。除此之外，還有依靠知情人的在野黨監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、行業(yè)組織和各種民間團(tuán)體的監(jiān)督。

參考美國聯(lián)邦政府的腐敗預(yù)防措施，可以發(fā)現(xiàn)我們現(xiàn)在的立法監(jiān)督和行政司法監(jiān)督還是非常軟弱的。國家審計署的會計檢查，只查偷稅漏稅不查預(yù)算資金使用的社會責(zé)任。中紀(jì)委、監(jiān)察部和中組部之間缺乏明確的職責(zé)分工，回避了公眾對他們履行職責(zé)的監(jiān)督，其他的中央政府職能部門也長期效法回避責(zé)任。中組部用黨務(wù)工作的用人標(biāo)準(zhǔn)代替政府專業(yè)職能部門的干部用人標(biāo)準(zhǔn)，忽略改進(jìn)政府工作對干部專業(yè)技能的要求，給各種干部用人上的腐敗打開了方便之門，也給國家財政造成了不斷增加的沉重負(fù)擔(dān)。監(jiān)察部用走過場的政治學(xué)習(xí)和設(shè)計調(diào)查表的方法代替深入干部群眾的調(diào)查研究，對干部群眾反映強(qiáng)烈的各種體制機(jī)制問題、對公益性科研事業(yè)陷入困境影響政府宏觀決策的問題、對關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全和財政改革的重大研究課題變成釣魚工程的問題，等等，一直以來都是麻木不仁和一律回避的態(tài)度。而在立法監(jiān)督的方面，全國人大的立法，只要涉及提高政府行政效率和預(yù)防人事腐敗的問題，就一定是不可落實行動的原則立法和抽象立法，或者就干脆長期擱置。檢察院的工作只能開展針對具體人的立案調(diào)查，缺少針對事情的立案調(diào)查，而且對人的立案調(diào)查還要通過同級黨委的紀(jì)檢部門批準(zhǔn)。所有這些立法監(jiān)督和行政司法監(jiān)督的問題關(guān)系國家政權(quán)建設(shè)，現(xiàn)在同樣需要有積極的改革措施加以解決，否則政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的膨脹和監(jiān)管權(quán)力的濫用得不到有效的遏制，發(fā)展下去很可能是最終徹底瓦解現(xiàn)政權(quán)的存在基礎(chǔ)。改革立法監(jiān)督和行政司法監(jiān)督，缺少充分的理論準(zhǔn)備，會有比較大的困難，但是如果采取抓住重點問題，組織紀(jì)檢監(jiān)督部門的聯(lián)合調(diào)查小組，深入基層聽取各方當(dāng)事人的意見，獲取第一手的情況，就可以很快積累知識和經(jīng)驗，彌補(bǔ)制度建設(shè)的缺陷，加快問題的解決。

中國有過非常輝煌的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化，但是人類社會的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了后工業(yè)化的時代，知識產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為國家競爭力的重要組成，已經(jīng)不可能再繼續(xù)包裹在傳統(tǒng)落后體制的襁褓中了。中國現(xiàn)在面對國際金融危機(jī)的沖擊，面對人類應(yīng)對氣候變暖的新的國際競爭環(huán)境，要保持國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮，必須采取強(qiáng)有力的措施推進(jìn)事業(yè)單位改革，依靠知識產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，爭取新的發(fā)展空間。