落實事業單位改革的任務和方法

事業單位改革和政府監管

事業單位的改革是當前政府工作的重點，解決深化改革面對的問題，必須依靠理論創新，克服傳統農業文化的思想局限，根據工業化社會的發展趨勢尋求解決辦法。

國際金融危機的沖擊，是對政府宏觀經濟決策的考驗，既要解決市場流動性的短期問題，維護社會公眾的信心穩定，又要深化改革克服各種體制、機制障礙，順應工業化社會的發展趨勢，爭取社會經濟發展的長期繁榮。1998年應對亞洲金融危機的沖擊，當時的對策除了采取改革銀行貸款原則、降低利率和擴大財政開支的措施以外，還推行了一系列關系商業銀行、國有企業、土地和住房制度的產權改革，依靠改革促進投資增加就業拉動經濟增長擺脫危機的影響，為隨后持續十年之久的經濟繁榮作出了極其重要的貢獻。2008年，應對美國金融危機的沖擊和影響，中央推出了擴大財政投資4萬億的政策，2009年又部署了深化事業單位改革的任務，根據互聯網上公開的信息，要求年內完成新聞出版、學校教育和醫療衛生行業的體制改革，2001年1月開始科技體制的改革。但是關于怎樣改和改成什么樣的問題仍然還有很多沒有解決，為此，我們需要對改革的重要任務、改革方向和改革措施的選擇有更加清醒的認識，加快改革進程克服阻力，防止深化改革因為困難太多而最終流產。

一、深化事業單位改革當前迫切需要解決的問題

當前深化事業單位的改革，迫切需要解決的問題:

1、公益性科研事業日益衰弱的局面需要盡快扭轉。工業化社會，面對利益集團多元化和價值觀念多元化的開放市場環境，政府應該是社會公共利益的最高代表，促進科技創新提高國際競爭能力和改進政府經濟宏觀決策，要符合增進社會公共利益的目標，政府的科學決策就不能沒有公益性科研事業提供理論創新的支持，但是，現在受到內部體制落后的束縛和外部競爭環境的壓力，公益性科研事業正在陷入嚴重衰弱的困境。

2、工業化社會需要充分發揮知識勞動對經濟發展的貢獻。工業化社會發展的第一個階段，主要依靠傳統農業社會提供富余勞動力和原始積累，第二個階段主要依靠知識勞動的創造力，不斷增加知識勞動對經濟增長的貢獻。中國經濟正在開始工業化社會第二個階段的發展，事業單位都是從事專門知識勞動的機構，但是他們現在的體制和機制基本上還處在傳統農業社會由政府包下來的階段，這個矛盾不解決，中國經濟在國際競爭壓力和國際金融沖擊之下，再要保持高增長的勢頭就很難了。

3、國家財政對事業單位包下來的做法已經走到了盡頭。社會發展、社會公眾對事業單位提供各種公共服務有越來越多的需求，但是事業單位的機構編制迅速膨脹已經超出了國家財政的負擔能力，繼續堅持國家財政包下來的做法，不僅會限制事業單位的繼續發展，而且難以滿足社會發展不斷增長的需要，同時還會迫使政府提高征稅和發行債務，造成企業投資下降阻礙經濟發展，削弱地方政府的行政司法和加劇地方差距的后果。

4、事業單位提供公共服務的質量和職業道德正在受到越來越多的批評。事業單位長期實行缺乏公平競爭的國家壟斷體制，政事不分缺乏監管，內部行政領導的崗位編制嚴重膨脹，一把手濫用權力不受約束，干部隊伍的職業道德和專業素質受到越來越多的公眾質疑。政府主管部門管理事業單位追求權力規避責任，亦官亦民與事業單位爭奪經費來源，對事業單位存在的各種問題不聞不問。

5、事業單位普通干部和一線科技人員要求改革的呼聲很高。事業單位內設的各種行政領導崗位太多，濫用權力惡性競爭和不負責任的問題太多，一把手不懂業務又以權謀私的太多，一線崗位的經濟創收壓力太大，高級知識勞動的補償嚴重不足，科技隊伍的社會公信力下降，堅持原則認真工作的人看不到前途，等等。這些問題存在于高校造成了教學質量的嚴重下降，存在于醫療衛生機構，造成醫療責任事故和高價藥品的泛濫，存在于科研機構，造成科研成果的質量下降，創新成果缺乏，抄襲造假之風泛濫，迫切需要有力的改革措施加以解決。

二、深化改革要遵循工業化社會的發展方向

事業單位的改革，在過去的30多年里，都是循著官本位擴張權力和計劃體制國家財政包下來的思路，追求機構編制的擴張，設置更多的行政領導崗位，選拔任用更多的行政領導干部，把專業技術人員納入政府行政干部的管理系列，等等。現在深化改革，要遵循工業化社會的發展趨勢，這些老辦法就不可能再繼續了。工業化社會的發展與傳統農業社會的根本不同，是高度依賴專業化分工的發展和公平競爭機制，促進科技創新和體制創新，依靠不斷創新提供持續發展的動力，國家的權力維系不再是依靠家族血緣，而是依靠契約和立法把增進和維護社會公共利益的責任具體落實到每一個擁有權力、資本和特殊資源的人，讓他們各自承擔一份相應大小的經濟責任和社會公共責任，通過明確責任考核，約束權力的行使。

順應工業化社會的發展趨勢，深化事業單位的改革，首先要嚴格劃分政府職能機構、行政主管機構和上級行政機構與下屬事業單位的社會分工。政府的行業主管機構要在增進公共利益的前提下，履行行業監管的責任:善用立法的手段，克服行政壟斷，為事業單位和專業科技人員創造公平競爭的環境;要細致研究每個行業和專業的從業資格標準，用高標準的專業技術門檻，促進事業單位和專業科技隊伍的健康成長;要充分發揮檢查監督的職責，克服以權謀私，濫用財政資金，弄虛作假和其他各種損害社會公共利益的行為，保障國家財政資金和特殊授權的使用，都能夠遵循增進社會公共利益的原則。事業單位則要實現與上級政府機構的人事權脫鉤，組織成獨立核算的經濟實體，完成所有制改革，接受全國統一的行業監管，適應公平競爭的環境，履行社會分工應盡的職責。

事業單位的所有制形式選擇，要致力于發揮高層次和尖端知識勞動的創造力，可以充分參照國企改革的做法。大型的大學和職業學校、醫院和科研機構，可以采取公眾股份公司、私人股份公司和政府參股的形式，小型機構可以采取股份合伙、民營獨資的形式，個別承擔特殊公共責任的機構可以暫時保留國有獨資的形式，但是他們的編制必須大幅度削減，并且應該逐年減少不再增加。負責義務教育的中小學校和社區低等級衛生機構，承擔直接服務公眾的任務，可以采取國有民營的方式，或者繼續保留現在的體制，但是政府監管發放許可，要充分抬高一把手負責人的崗位任職資格標準和專業技術門檻，要求他們具備比較好的專業技術背景，承擔更多的社會責任，通過公開招標或者公開招聘的方式，吸收有經驗的優秀專業人才，為整個行業的健康成長樹立高標準的榜樣和不斷努力的方向。

國家財政對事業單位的預算資金投入，不論是國有還是民營，不論是人頭開支還是項目開支，都要一律采取合同委托的方式，詳細規定預算資金使用的社會責任和合同義務，規定資金用途的考核標準和違約處罰措施，并且要逐步過渡到全部采取社會公開招標的方式。國家財政部要協同科技、教育、衛生等行業監管部門研究出臺適合不同行業使用的標準化合同條款，限制事業單位的行政領導崗位設置，監督合同條款的執行和公共資金的使用，培訓地方的財政干部加快推廣。國家審計署的檢查，不僅要看會計規則的執行，防止偷漏稅行為，而且要根據合同內容檢查預算資金使用的社會效果，必要時還可以組織專家調查小組，深入調查預算資金使用無效和低效背后存在的原因，重點防止各種人頭費的虛假開支和科研單位濫用預算資金的各種釣魚項目。

三、建立全國統一高效的行業監管體系

事業單位大致分為科技、教育、醫療衛生、新聞出版、文化體育等幾大類，建立全國統一的行業監管體系，首先要把國家科技部、國家教委、國家衛生部等對應的中央政府部門改造成負責行業監管的職能機構。讓他們承擔應盡的責任:①負責研究制定和公開發布行業規范和資質等級的標準，與事業單位應該承擔的社會分工責任掛鉤，與他們擁有的專業技術人員的數量和技術等級掛鉤，與他們為增進社會公共利益做出的業績貢獻掛鉤。②負責發布專業技術人員的職業資格認證標準和技術能力等級標準，組織全國統一的職業資格考試和晉升考試，檢查高級職稱獲得者必須具備的創新業績貢獻和社會責任貢獻。③負責執行常規檢查和年檢，及時發現問題和彌補制度漏洞。④負責對公眾反映強烈的職業道德問題、對關系國家安全和重大經濟改革的科研項目變成釣魚工程的問題、對長期沒有理論創新貢獻的負責經濟政策咨詢的專業研究機構、對其他明顯損害社會公共利益和公平競爭的各種事件，開展深入的專項立案調查，認真聽取各方當事人的陳述，了解事實真相，分清責任，明確處罰意見，及時彌補制度空白。

為了保證監管體系的有效運行和進一步的改革需要:①發揮人大、政協的外部立法監督作用和中紀委監察部的內部監督作用，促進各個行業的政府監管職能機構加快職能轉變，積極開展工作，提高效率，履行應盡的社會分工職責。②要切斷事業單位與原來上級領導部門和主管掛靠機構的干部人事關系，撤消事業單位的行政級別和行政編制，禁止黨政部門繼續內設事業編制的各類機構。③需要科研機構和專家學者幫助解決重大決策問題的黨政機構，要一律采取經濟合同的方式，明確與科研機構的關系和互相責任，也可以內設專家顧問的崗位編制，但是聘請專家顧問也要采取經濟合同的方式，規定雙方的責任和義務。合同時間最長不應該超過2年，期滿自動結束，除非得到續聘。④完成重組改革后的事業單位要盡快成立自律性質的行業協會，參與行業標準的制定，用高標準的專業技術門檻吸引最優秀的專業人才和引導新一代人才隊伍的成長，加快整個行業的健康發展。

為了克服亞洲金融危機的影響和后來應對市場開放環境的變化，從1998年開始，國務院對金融監察和監管體系作了幾次大的改革和調整，明確了保護投資者、存款人和投保人利益，促進金融業健康發展的基本原則，落實了專業監管機構的分工職責，確立了全國統一的金融監管體系，為過去十年的金融發展和金融穩定，為國民經濟持續十年的高速增長做出了重要貢獻。同樣的道理，我們現在建立針對事業單位的全國統一的政府監管體系，以增進社會公共利益為原則，對事業單位每個行業的專業監管機構提出明確的責任分工，強化各個層次的立法監督和社會監督，如果這項工作得以順利完成，主要依靠知識勞動的事業單位原來所屬的各個行業一定都會有一個比較大的發展，為經濟增長再上一個臺階作出積極貢獻。