農村土地流轉中農民權益的保護芻議

土地流轉關系到農業的發展與農村的穩定，當前，農村土地流轉過程中侵害農民合法權益的現象不但沒有解決，而且有愈演愈烈之勢，構成了農村基層一些不穩定因素。土地流轉并不只是一個規模經濟和效率的問題，深層次上它是一個社會問題和公平問題。正確執行黨在農村的土地政策，確保農民在土地流轉中的主體地位，切實保證土地流轉公平公正，維護農民的合法權益，是新形勢下我國土地流轉面臨的一個重要課題。

一、問題的提出

改革開放以來實施的農村家庭聯產承包責任制推動了農村社會經濟的快速發展，取得了全世界矚目的歷史性成就。隨著時間的推移，生產力的不斷發展，出現了大量的富余勞動力， 外出務工人數逐漸增加，這些因素使得農村土地規模經營成為可能也變得迫切。土地流轉對提高土地資源配置效率，實現土地、資金、勞動力等生產要素合理流動起到了積極的促進作用。據貴陽農經站消息，目前貴陽地區土地流轉數已接近十萬畝。

考察農村土地流轉問題不僅僅是一個規模經濟和效率的問題，更重要的這是一個公平問題和社會穩定問題，離開這一主旨奢談土地流轉的效率問題其實是沒有看到當前農村土地流轉當中更為本質的政治問題。一些學者過多的強調土地流轉的積極作用，對它的負面影響未引起足夠重視。在實際流轉過程中，出現了許多違背中央精神和侵犯農民權益的現象。在貴州省貴陽市，隨著城市建設的快速發展，土地流轉問題提上日程，糾紛日益增多。如貴陽市白云區艷山紅鎮尖山村發生百姓被非法強遷事件:南湖開發有限公司不履行拆遷安置補償協議，至今19戶村民未得到安置，無家可歸。這些村民投訴稱如果政府不履行拆遷安置補償協議，將要在奧運期間集體進京越級上訪。而在金陽新區的開發、環城高速公路的建設中，合同糾紛、征地補償安置糾紛也是層出不窮，甚至出現居民被趕出家門，民房被強拆的違法事件，導致人民群眾情緒極度不滿，干群關系高度緊張，埋下社會不穩定因素。

土地流轉不規范，使得流轉無序性;政府定位不準確，侵犯農民土地流轉利益;利益協商機制沒有建立，處在最基層組織狀態的弱勢農民并沒有成為土地流轉的主體，很難能夠真正取得政治上的合法權利;土地仍承擔著農村社會保障職能，農民在土地流轉問題上猶豫不決，不少土地流轉過程中產生的糾紛、矛盾，影響利益分配公平，阻礙了土地流轉的順利進行。如何維護好土地流轉公平，保障農民權益，積極穩妥地推進農村土地流轉，是急需我們思考的一個重要課題。

二、貴陽地區農村土地流轉的類型及農民權益的界定

(一)貴陽地區農村土地流轉類型

土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。目前貴陽地區土地流轉有政府引導型、集體推動型和農戶主導型等三種類型。政府引導型是指政府除提供信息服務外，更重要的是對流轉業主的資質審查、流轉合同的簽訂和土地流轉價格的確定，真正代表政府對農村土地流轉進行監督和指導。集體推動型指村集體組織作為全體村民的代理人，組織發包屬于全體村民的土地，再將土地收益分配給村民的一種形式。農民主導型是指農民按照市場情勢和自己的利益計算，自主決定土地是否流轉及怎樣流轉。這三種流轉形式在貴陽農村地區都廣泛存在，其中又以農戶主導型為主要形式。

(二)土地流轉中農民權益的界定

根據土地流轉中農民權益涉及方面的考慮，我們可以對農民權益的內容作出如下界定:它是指農民作為社會成員、國家公民應享有的權利和應得到的利益。具有包括兩個方面:一是農民的政治權益。主要表現為土地流轉中農民的知情權、參與權、決策權。農民是土地流轉的主體，土地所有權的轉讓過程(如流轉價格的協商、流轉合同的簽訂)農民都必須知情并參與其中，并由農民自己決定是否流轉。未經農民同意，任何組織和個人都不得通過任何手段強迫農民進行土地流轉。二是農民的經濟權益。即農民擁有對承包土地的占有、使用、流轉、收益等權利，直接經營所獲得的收益、承包地轉讓給他人經營所獲得的補償，均應全部歸農民所有，任何組織和個人都不能截留、扣留或者挪用。

三、土地流轉中農民權益受侵害的原因分析

(一)政府職能定位不準確，導致其行政行為目的偏移

在市場經濟條件下，政府的主要職能是克服市場失靈和促進社會公平，為國民經濟的發展創造穩定的政治、經濟環境。具體到土地，主要是為土地的合理利用提供制度、法律保障，維護相關主體的合法權益，為土地流轉的有序進行創造條件。但是實際土地流轉過程中，政府的這些作用卻沒有得到充分體現，反而為了經濟利益無端干涉土地流轉，甚至充當土地征用方代理人的角色。政府管理缺位和錯位并存，導致一些企業和個人鉆空子，趁機擾亂土地流轉秩序，非法轉讓、租賃集體建設使用權的現象時有發生。

(二)土地流轉不規范，造成無序流轉

政府違背農民意愿、以行政推動強行開展土地流轉，在土地發包上侵害農民土地承包權。高價發包土地，低價補償農民;流轉手續不規范，部分土地在流轉前，集體與流轉出土地的農戶沒有簽訂規范的合同或協議;有的單憑雙方的口頭承諾;有的因一方反對并未達成協議，埋下導致糾紛、矛盾的隱患;一些地方在發包過程中，村委會沒有按照規定公開招標發包，造成土地實際流轉權落到集體“代理人”手中，出現了“集體的變為村長、鄉長的”等現象。有些村干部私下與承包方達成交易，甚至與承包方事先串通搞假招標，蒙騙群眾。對于土地有償使用費的收支情況，不少地方沒有嚴格按照“村務公開”的要求，及時準確地向農民公布，農民對此不知情，不理解，導致不合作，甚至出現對抗情緒。

(三)農村土地的生產和社會保障的雙重職能未受到足夠重視

土地是人類的生存之本。農村的土地不僅是生產資料，對廣大農民更具有生活保障、提供就業、后代繼承、養老、規避各種風險的重要保障，甚至可以說是農民的最后一道屏障。但由于農民文化程度較低，目光不夠長遠。通過土地流轉可以取得相對豐厚的收益，農民極易受到誘惑把土地轉讓出去。而土地流轉收益是一次性的，由于農民大多數沒有一技之長，如果在城鎮務工一旦失業，其賴以生存的土地也不復存在，失地農民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，流轉收益不足以保證他們今后的生活，導致他們失去了生活來源，沒有了退路。

(四)農民沒有成為土地流轉的主體

被視為農民命根子的土地，其如何流轉將直接影響農民的切身利益，因而土地流轉中農民的主體地位是農民維護自身利益的根本保障。但按現行法規，土地歸集體所有，發包者是村民委員會。長期以來，基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權力，代替農民進行決策，翻新花樣搞土地“強流硬轉”，強迫流轉農民的承包地，又阻止農民依法流轉承包地。更有一些地方政府把土地流轉問題當作政績的重要內容來對待。由于農民政治上的弱勢地位，在土地定價上毫無話語權，這樣就使得征地補償標準過低，農民利益不斷受到侵害。

四、土地流轉中保障農民權益的幾點思考

(一)土地流轉必須嚴格遵守”自愿、有償、依法、規范”原則

中央三令五申，農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償、規范的原則，2002年出臺的《農村土地承包法》對土地流轉的基本原則有著明確的規定。土地流轉必須依據有關法律法規和中央的政策，在農民自愿的基礎上，土地流轉的條件和補償完全由農戶與受讓方自主平等協商，流轉的收益歸農戶所有。

土地收益權是農戶土地承包經營權的核心，農戶的土地收益包括承包土地直接經營的收益，也包括流轉土地的收益。土地承包經營權在發生流轉時，農戶有權獲得土地流轉的土地轉包費或租金，在承包土地被依法征占用時，也有權獲得相應的補償或土地級差收益。為了更好地維護農民權益，有關部門應該盡快明確和賦予登記造冊，發放統一的、具有法律效力的在基地證書，保證土地轉讓期間的穩定。

(二)在繼續穩定家庭承包經營責任制的基礎上，發展適度規模經營

規模化、產業化、城鎮化發展并不是要否定家庭經營制度，農業產業結構調整的出發點和歸宿是提高質量和效益;農業產業化也不是土地重新集體化;大規模經營土地，其勞動生要產率和效益并不高于小規模經營。因而，家庭經營與規模化經營并不是絕對對立的。我們需要尊重當前我國“三農”現狀的前提下，明晰家庭經營與規模經營各自的特點，在繼續穩定家庭承包經營責任制的基礎上，發展適度規模經營。

(三)探索建立多層次的農村社會保障體系

目前，農村土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠。所以，在缺乏保障制度的農村實施土地的自由流轉是把“雙刃劍”。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上消除農民“離鄉不離土”情結，農村土地市場發育的程度也將嚴重受阻，土地效益最大化將無法實現。所以，推行農村土地流轉，就必須積極而穩妥地推進農村社會保障制度改革， 結合各地農村的特定情況，綜合考慮實施中可能碰到的問題，從而制定相應的政策措施，循序漸進，謹慎操作，不能搞“一刀切”。逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。要多渠道、多層次、多方式建立健全養老、醫療、生育、傷殘等社會保險，增強社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助等功能，弱化土地的福利和社會保險功能，為農民解決后顧之憂。

(四)完善利益協商機制

完善利益協商機制。采取協商、仲裁為主，訴訟為輔的多元化糾紛解決機制。在實際土地流轉中，協商雖然有作用，但是因為土地流轉的利益相關方矛盾沖突較激烈，特別是牽涉到地方政府、村集體組織時，成功例子很少。仲裁由于政府部門重視程度不夠，沒有真正建立起仲裁委員會，仲裁沒有起到大的效果。從法律角度上說，仲裁應當是最好的選擇。因為仲裁員可以是對農業政策熟悉的農村干部，也可以是法律方面的人士，主要的是這些人對農村的土地糾紛熟悉，也了解當事人的心里，了解當地的風土人情，不僅可以從政策層面上予以決斷，還可以從人情世故上說服當事人。因此建立起農村土地仲裁機構、完善利益協商機制，是目前解決土地糾紛的根本途徑。

總的來看，農村土地流轉既解決了部分外出務工農民的后顧之憂，又為部分缺少土地的農民增加收入創造了條件，對農村經濟發展起到了積極的推動作用，但也看出農村土地流轉還處于自發無序狀態，很不規范，農民權益受侵害的現象還比較嚴重。隨著農村勞動力向非農產業的不斷轉移以及城市化步伐的加快，農村土地流轉問題必將長期存在，并將對農村經濟、社會發展產生重大影響。鑒于我國“三農”的現狀，土地仍然承擔著農業生產和社會保障的雙重功能，因而我們對于土地流轉采取審慎態度，盡快建立土地流轉日常管理機制，規范土地流轉程序，加強對土地流轉工作的指導，根據“依法、自愿、有償”的原則，探索農村土地流轉利益協商的新機制，確保農村土地依法、有序流轉，優化農業資源配置，促進農業產業結構調整和農業產業化經營步伐的加快，在解決三農問題、實現城鄉一元化上取得更大進展。

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基金項目:貴州大學研究生創新基金項目“農村土地流轉中的矛盾及化解問題研究—以貴陽地區為例” (校研人文2009003)的階段性研究成果。

(作者簡介:沈毅(1982-)，男，湖南常德人，貴州大學法學院2007級政治學理論碩士研究生，研究方向:比較政治;何麗華(1981-)，女，湖南郴州人，貴州大學法學院2008級政治學理論碩士研究生，研究方向:比較政治。)