農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)芻議

土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村的穩(wěn)定，當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象不但沒(méi)有解決，而且有愈演愈烈之勢(shì)，構(gòu)成了農(nóng)村基層一些不穩(wěn)定因素。土地流轉(zhuǎn)并不只是一個(gè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效率的問(wèn)題，深層次上它是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題和公平問(wèn)題。正確執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地政策，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，切實(shí)保證土地流轉(zhuǎn)公平公正，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，是新形勢(shì)下我國(guó)土地流轉(zhuǎn)面臨的一個(gè)重要課題。

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，取得了全世界矚目的歷史性成就。隨著時(shí)間的推移，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了大量的富余勞動(dòng)力， 外出務(wù)工人數(shù)逐漸增加，這些因素使得農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為可能也變得迫切。土地流轉(zhuǎn)對(duì)提高土地資源配置效率，實(shí)現(xiàn)土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素合理流動(dòng)起到了積極的促進(jìn)作用。據(jù)貴陽(yáng)農(nóng)經(jīng)站消息，目前貴陽(yáng)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)數(shù)已接近十萬(wàn)畝。

考察農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不僅僅是一個(gè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效率的問(wèn)題，更重要的這是一個(gè)公平問(wèn)題和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，離開(kāi)這一主旨奢談土地流轉(zhuǎn)的效率問(wèn)題其實(shí)是沒(méi)有看到當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中更為本質(zhì)的政治問(wèn)題。一些學(xué)者過(guò)多的強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的積極作用，對(duì)它的負(fù)面影響未引起足夠重視。在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了許多違背中央精神和侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。在貴州省貴陽(yáng)市，隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題提上日程，糾紛日益增多。如貴陽(yáng)市白云區(qū)艷山紅鎮(zhèn)尖山村發(fā)生百姓被非法強(qiáng)遷事件:南湖開(kāi)發(fā)有限公司不履行拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，至今19戶(hù)村民未得到安置，無(wú)家可歸。這些村民投訴稱(chēng)如果政府不履行拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，將要在奧運(yùn)期間集體進(jìn)京越級(jí)上訪(fǎng)。而在金陽(yáng)新區(qū)的開(kāi)發(fā)、環(huán)城高速公路的建設(shè)中，合同糾紛、征地補(bǔ)償安置糾紛也是層出不窮，甚至出現(xiàn)居民被趕出家門(mén)，民房被強(qiáng)拆的違法事件，導(dǎo)致人民群眾情緒極度不滿(mǎn)，干群關(guān)系高度緊張，埋下社會(huì)不穩(wěn)定因素。

土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，使得流轉(zhuǎn)無(wú)序性;政府定位不準(zhǔn)確，侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益;利益協(xié)商機(jī)制沒(méi)有建立，處在最基層組織狀態(tài)的弱勢(shì)農(nóng)民并沒(méi)有成為土地流轉(zhuǎn)的主體，很難能夠真正取得政治上的合法權(quán)利;土地仍承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障職能，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上猶豫不決，不少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛、矛盾，影響利益分配公平，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。如何維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)公平，保障農(nóng)民權(quán)益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是急需我們思考的一個(gè)重要課題。

二、貴陽(yáng)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的類(lèi)型及農(nóng)民權(quán)益的界定

(一)貴陽(yáng)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類(lèi)型

土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。目前貴陽(yáng)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)有政府引導(dǎo)型、集體推動(dòng)型和農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型等三種類(lèi)型。政府引導(dǎo)型是指政府除提供信息服務(wù)外，更重要的是對(duì)流轉(zhuǎn)業(yè)主的資質(zhì)審查、流轉(zhuǎn)合同的簽訂和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定，真正代表政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。集體推動(dòng)型指村集體組織作為全體村民的代理人，組織發(fā)包屬于全體村民的土地，再將土地收益分配給村民的一種形式。農(nóng)民主導(dǎo)型是指農(nóng)民按照市場(chǎng)情勢(shì)和自己的利益計(jì)算，自主決定土地是否流轉(zhuǎn)及怎樣流轉(zhuǎn)。這三種流轉(zhuǎn)形式在貴陽(yáng)農(nóng)村地區(qū)都廣泛存在，其中又以農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)型為主要形式。

(二)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的界定

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益涉及方面的考慮，我們可以對(duì)農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)容作出如下界定:它是指農(nóng)民作為社會(huì)成員、國(guó)家公民應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)得到的利益。具有包括兩個(gè)方面:一是農(nóng)民的政治權(quán)益。主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓過(guò)程(如流轉(zhuǎn)價(jià)格的協(xié)商、流轉(zhuǎn)合同的簽訂)農(nóng)民都必須知情并參與其中，并由農(nóng)民自己決定是否流轉(zhuǎn)。未經(jīng)農(nóng)民同意，任何組織和個(gè)人都不得通過(guò)任何手段強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。即農(nóng)民擁有對(duì)承包土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利，直接經(jīng)營(yíng)所獲得的收益、承包地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營(yíng)所獲得的補(bǔ)償，均應(yīng)全部歸農(nóng)民所有，任何組織和個(gè)人都不能截留、扣留或者挪用。

三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受侵害的原因分析

(一)政府職能定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致其行政行為目的偏移

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是克服市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。具體到土地，主要是為土地的合理利用提供制度、法律保障，維護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行創(chuàng)造條件。但是實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府的這些作用卻沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，反而為了經(jīng)濟(jì)利益無(wú)端干涉土地流轉(zhuǎn)，甚至充當(dāng)土地征用方代理人的角色。政府管理缺位和錯(cuò)位并存，導(dǎo)致一些企業(yè)和個(gè)人鉆空子，趁機(jī)擾亂土地流轉(zhuǎn)秩序，非法轉(zhuǎn)讓、租賃集體建設(shè)使用權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(二)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，造成無(wú)序流轉(zhuǎn)

政府違背農(nóng)民意愿、以行政推動(dòng)強(qiáng)行開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，在土地發(fā)包上侵害農(nóng)民土地承包權(quán)。高價(jià)發(fā)包土地，低價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民;流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，部分土地在流轉(zhuǎn)前，集體與流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議;有的單憑雙方的口頭承諾;有的因一方反對(duì)并未達(dá)成協(xié)議，埋下導(dǎo)致糾紛、矛盾的隱患;一些地方在發(fā)包過(guò)程中，村委會(huì)沒(méi)有按照規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)發(fā)包，造成土地實(shí)際流轉(zhuǎn)權(quán)落到集體“代理人”手中，出現(xiàn)了“集體的變?yōu)榇彘L(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)的”等現(xiàn)象。有些村干部私下與承包方達(dá)成交易，甚至與承包方事先串通搞假招標(biāo)，蒙騙群眾。對(duì)于土地有償使用費(fèi)的收支情況，不少地方?jīng)]有嚴(yán)格按照“村務(wù)公開(kāi)”的要求，及時(shí)準(zhǔn)確地向農(nóng)民公布，農(nóng)民對(duì)此不知情，不理解，導(dǎo)致不合作，甚至出現(xiàn)對(duì)抗情緒。

(三)農(nóng)村土地的生產(chǎn)和社會(huì)保障的雙重職能未受到足夠重視

土地是人類(lèi)的生存之本。農(nóng)村的土地不僅是生產(chǎn)資料，對(duì)廣大農(nóng)民更具有生活保障、提供就業(yè)、后代繼承、養(yǎng)老、規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)的重要保障，甚至可以說(shuō)是農(nóng)民的最后一道屏障。但由于農(nóng)民文化程度較低，目光不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以取得相對(duì)豐厚的收益，農(nóng)民極易受到誘惑把土地轉(zhuǎn)讓出去。而土地流轉(zhuǎn)收益是一次性的，由于農(nóng)民大多數(shù)沒(méi)有一技之長(zhǎng)，如果在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè)，其賴(lài)以生存的土地也不復(fù)存在，失地農(nóng)民極易成為“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員，流轉(zhuǎn)收益不足以保證他們今后的生活，導(dǎo)致他們失去了生活來(lái)源，沒(méi)有了退路。

(四)農(nóng)民沒(méi)有成為土地流轉(zhuǎn)的主體

被視為農(nóng)民命根子的土地，其如何流轉(zhuǎn)將直接影響農(nóng)民的切身利益，因而土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位是農(nóng)民維護(hù)自身利益的根本保障。但按現(xiàn)行法規(guī)，土地歸集體所有，發(fā)包者是村民委員會(huì)。長(zhǎng)期以來(lái)，基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，代替農(nóng)民進(jìn)行決策，翻新花樣搞土地“強(qiáng)流硬轉(zhuǎn)”，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地，又阻止農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)承包地。更有一些地方政府把土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題當(dāng)作政績(jī)的重要內(nèi)容來(lái)對(duì)待。由于農(nóng)民政治上的弱勢(shì)地位，在土地定價(jià)上毫無(wú)話(huà)語(yǔ)權(quán)，這樣就使得征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民利益不斷受到侵害。

四、土地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民權(quán)益的幾點(diǎn)思考

(一)土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守”自愿、有償、依法、規(guī)范”原則

中央三令五申，農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償、規(guī)范的原則，2002年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)的基本原則有著明確的規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)必須依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)的條件和補(bǔ)償完全由農(nóng)戶(hù)與受讓方自主平等協(xié)商，流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶(hù)所有。

土地收益權(quán)是農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心，農(nóng)戶(hù)的土地收益包括承包土地直接經(jīng)營(yíng)的收益，也包括流轉(zhuǎn)土地的收益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶(hù)有權(quán)獲得土地流轉(zhuǎn)的土地轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金，在承包土地被依法征占用時(shí)，也有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或土地級(jí)差收益。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快明確和賦予登記造冊(cè)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的在基地證書(shū)，保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定。

(二)在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是要否定家庭經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是提高質(zhì)量和效益;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也不是土地重新集體化;大規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地，其勞動(dòng)生要產(chǎn)率和效益并不高于小規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因而，家庭經(jīng)營(yíng)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)并不是絕對(duì)對(duì)立的。我們需要尊重當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”現(xiàn)狀的前提下，明晰家庭經(jīng)營(yíng)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)各自的特點(diǎn)，在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(三)探索建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系

目前，農(nóng)村土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠。所以，在缺乏保障制度的農(nóng)村實(shí)施土地的自由流轉(zhuǎn)是把“雙刃劍”。沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上消除農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”情結(jié)，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的程度也將嚴(yán)重受阻，土地效益最大化將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所以，推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就必須積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革， 結(jié)合各地農(nóng)村的特定情況，綜合考慮實(shí)施中可能碰到的問(wèn)題，從而制定相應(yīng)的政策措施，循序漸進(jìn)，謹(jǐn)慎操作，不能搞“一刀切”。逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度。要多渠道、多層次、多方式建立健全養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等社會(huì)保險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助等功能，弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為農(nóng)民解決后顧之憂(yōu)。

(四)完善利益協(xié)商機(jī)制

完善利益協(xié)商機(jī)制。采取協(xié)商、仲裁為主，訴訟為輔的多元化糾紛解決機(jī)制。在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)中，協(xié)商雖然有作用，但是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的利益相關(guān)方矛盾沖突較激烈，特別是牽涉到地方政府、村集體組織時(shí)，成功例子很少。仲裁由于政府部門(mén)重視程度不夠，沒(méi)有真正建立起仲裁委員會(huì)，仲裁沒(méi)有起到大的效果。從法律角度上說(shuō)，仲裁應(yīng)當(dāng)是最好的選擇。因?yàn)橹俨脝T可以是對(duì)農(nóng)業(yè)政策熟悉的農(nóng)村干部，也可以是法律方面的人士，主要的是這些人對(duì)農(nóng)村的土地糾紛熟悉，也了解當(dāng)事人的心里，了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，不僅可以從政策層面上予以決斷，還可以從人情世故上說(shuō)服當(dāng)事人。因此建立起農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)、完善利益協(xié)商機(jī)制，是目前解決土地糾紛的根本途徑。

總的來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既解決了部分外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，又為部分缺少土地的農(nóng)民增加收入創(chuàng)造了條件，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，但也看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，很不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益受侵害的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不斷轉(zhuǎn)移以及城市化步伐的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題必將長(zhǎng)期存在，并將對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。鑒于我國(guó)“三農(nóng)”的現(xiàn)狀，土地仍然承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)保障的雙重功能，因而我們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)采取審慎態(tài)度，盡快建立土地流轉(zhuǎn)日常管理機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益協(xié)商的新機(jī)制，確保農(nóng)村土地依法、有序流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)步伐的加快，在解決三農(nóng)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化上取得更大進(jìn)展。

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基金項(xiàng)目:貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的矛盾及化解問(wèn)題研究—以貴陽(yáng)地區(qū)為例” (校研人文2009003)的階段性研究成果。

(作者簡(jiǎn)介:沈毅(1982-)，男，湖南常德人，貴州大學(xué)法學(xué)院2007級(jí)政治學(xué)理論碩士研究生，研究方向:比較政治;何麗華(1981-)，女，湖南郴州人，貴州大學(xué)法學(xué)院2008級(jí)政治學(xué)理論碩士研究生，研究方向:比較政治。)