論新形勢下實現人大代表部分專職化

2002年9月廣州市人大代表工作理論研討會上，芳村區人大常委會劉燕芬提出“要更好地發揮代表作用，必須實現人大代表部分專職化”。此后，針對現行人大制度存在的不足，“人大代表專職化”便成為各界的常議話題。

2003年3月15日，新當選的159名十屆全國人大常委會委員名單中，出現19名“特別委員”，其中10人此后即卸去原有職務而將勞動人事關系轉到全國人大常委會，專門供職于此。全國人大首次設立“專職常委”被視為推進人大代表專職化的有益嘗試。

然而，關于我國推進人大代表專職化的提法，支持聲、質疑聲兼而有之。

一、關于“人大代表專職化”的學者爭議

筆者對兩方主要觀點總結如下:

(一)支持人大代表專職化

支持者大多從現行兼職人大代表制度的弊端和借鑒西方國家議員制度推行專職人大代表制度的優勢兩方面，指出我國應與時俱進，盡快使人大代表“轉正”，并提出人大代表專職化的構想。

1.現行兼職人大代表制度的弊端

(1)代表人數多，會期短，審議議案有限。

有學者指出，我國人大制度過分強調代表廣泛性，代表來自各個地方、各個領域，導致人數過多，召集會議困難。加之，諸多代表分散在各自的本職工作崗位上，使得會議不能太長。以全國人大為例，代表人數近3000人，這些代表來自各省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊，而從一屆到十一屆全國人大，會期最長的為26天，最短的才5天。人大會議短暫的會期和繁多的工作任務、龐大的代表隊伍形成鮮明的對比，導致人大開會只能以小組討論的方式進行，且審議每項議案的時間寥寥無幾。

(2)代表工作是“副業”，兼職代表履職熱情不高、能力不足。

兼職代表都有自己的本職工作，那才是關系他們切身利益的“主業”，而代表職務只是一種“副業”，有的視人大代表為一種“榮譽稱號”，而沒有意識到人大代表是一項工作和職責，因而履職積極性不高，沒有花專門的時間和精力聯系選民、傾聽群眾呼聲。況且，大多數人大代表都是其所在領域內的“一線員工”，平時業務繁忙，更無暇履行代表職責。但業績突出不代表參政議政能力強，事實證明，各界“標兵”常常感到代表工作困難重重而力不從心。

(3)兼職人大代表無法進行高質量的立法。

立法是人大的一項重要職能，由于法律一經制定生效后對全體國民均具有約束力，因而法律本身內容是否科學、合理對社會運行具有重大影響。這一是要求人大代表具備較為全面、系統的法律知識，二是要求人大代表有充足的時間研究、審議和擬定法律草案。然而，在兼職制度下，多數代表只利用開會的前幾天時間匆匆閱讀議案，還沒來得及理解法律概念、原則就要投票，導致人大被戲稱為“表決機器”、“橡皮圖章”。

(4)兼職代表制影響權力機關監督權的行使，無法建立起良性監督機制。

一是政府官員在代表中所占比例偏高，這類代表兼具監督者和被監督者的雙重身份，使人大監督流于形式;二是即使是非國家行政和司法機關的代表，由于其不熟悉這些機構的工作流程也使監督工作無從入手，從而無法產生實際效果。

(5)兼職代表制度導致人大權力和地位虛化。

人民代表大會是國家權力機關，代表人民行使國家權力，是我國民主政治的集中體現。它要求代表具有很強的參政議政能力和較高的綜合素質才能使人大制度的優勢得到充分發揮。然而兼職代表往往缺乏對人大工作及相關法律的了解，不少代表還是行政、司法機關的領導，行政職務才是“主業”，人大代表只是“開個會”，從而不少地區出現了“黨委揮手、政府動手、人大舉手”的現象，人大權力和地位虛化。

2.專職人大代表制度的優勢

支持者認為借鑒西方國家議員制度，專職人大代表制度可以解決以上問題。該制度的優勢如下:

(1)實施人大代表專職化可使人大代表有充足的時間與精力考慮政治問題和國家大事，體察民情，了解民意，從而提高其工作效率。

(2)實施人大代表專職化可以使代表從榮譽職務轉變為權力職務。

(3)實施人大代表專職化有利于人大代表開展對“一府兩院”的監督，也便于人民群眾對人大代表的監督。

(4)實施人大代表專職化，人大在閉會期間開展的調查、視察、執法檢查、評議等活動，就可以盡可能少地安排兼職代表參加，從而保證有一支人員相對固定、集中的代表活動隊伍。

3.人大代表專職化的構想

基于現行人大代表制度的不足和專職代表制度的優勢，不少學者提出了我國實現人大代表專職化的構想。

(1)實現代表專職化的具體方案

關于如何推進人大代表專職化，不同學者有不同的方案，主要歸納為四種:一是人大代表全面專職化;二是自上而下，率先實現全國人大代表專職化;三是由下而上，鄉鎮人大代表首先專職化;四是經濟發達、有條件的省份現行。前兩種觀點居多。

(2)人大代表專職化的制度保障

多數學者認為人大代表專職化是一個系統工程，并提出制度順利實施所需的多項配套措施:一是引入競爭機制，實行公開競選;二是減少代表數量，精簡代表機構;三是落實述職制度，完善監督體制;四是提高代表素質，建立培訓制度和考核機制;五是修改和完善相關法律;六要建立專職代表在職時的薪酬制度和離職后的保障制度。

(二)質疑人大代表專職化

質疑者認為我國人大代表與西方國家議員存在諸多區別，且兼職人大代表制度的問題并非實現專職化即能解決。據此，有學者提出與其改革兼職代表制度，不如在體制內完善人大制度。

1.人大代表專職化引發的問題

質疑者指出，提倡代表專職化的學者簡單地以為兼職制度存在的問題只待實現專職化就能解決，但情況未必如此。

(1)專職代表一旦卸去原有職務，便跨入另一階層，反而與群眾疏遠，失去了代表性。

(2)專職制度可能更不利于人民群眾對代表實施監督。

(3)西方國家專職議員制度是在三權分立體制下與競選制度相結合的，與我國議行合一體制不符。

(4)人大代表專職化后，我國將出現新一批公職人員，給財政造成巨大壓力。

2.改進和完善兼職人大代表制度

考慮到代表專職化可能面臨的高成本和低收益，學者們提出兼職制度的問題應該通過完善現行人大制度來解決。

(1)完善憲法以及相關保障制度，加強對人大權力的保障，維護人大權威。

(2)加強各級人大常委會和全國人大專門委員會的建設。

(3)在保障人大代表群體“代表性”的基礎上，優化代表結構適當精簡代表數量。

(4)構建和完善人大代表“權、責、利”相統一的保障和監督機制。

二、折中方案——人大代表部分專職化

關于兼職代表制度的弊病，學者有議，代表有言。筆者認為，弊端的產生更多是制度設計的問題，并非體制內小修小補所能解決。面對日益復雜的社會矛盾和法制環境，立法機構工作人員專職制是各國代議機關發展的總體趨勢。綜合權衡兼職和專職的優缺點，人大代表部分專職化更為可行。

(一)人大新形勢

1.人大工農代表比重不斷上升

從十一屆全國人大代表構成看，省級政府部門領導代表比上一屆減少1/3，而一線工人和基層農民代表大幅增加。其中，一線工人代表比上屆增加一倍以上，基層農民代表比上屆增加70%以上。代表名單上還首次出現了3位農民工代表。

隨著中國民主政治進程的推進，“民間代表”將會越來越多。筆者認為，“民間代表”并非特指工廠車間的一線工人、農田上的基層農民，而應該是那些全面、深入、經常與基層群眾交流，并有意識地將群眾關心的問題向權力機關傳達的人。如果民主僅靠代表“身份”或“民族”的廣泛性來體現，那民主就只是一種擺設。人大代表是國家權力機關的組成人員，在下要通曉群眾所想，在上是國家制定法律、監督行政和司法活動的參與者，是要承擔重任、發揮實質作用的。

工農代表人數增多與這些代表相關知識匱乏、參政議政能力弱的事實形成鮮明對比，這一方面對代表專職化提出了要求，另一方面，這些工農代表中無固定職業者比重較高，國家可以代表專職化為契機將其納入公共部門體系。

2.選舉法修正案一步到位實現“同票同權”

十一屆全國人大三次會議審議通過選舉法修正案，其最大亮點是一步到位實現城鄉按相同人口比例選舉人大代表，農民代表隊伍將出現新的壯大。但是，如果農民代表反映民意、參政議政的能力不足，即使代表人數增加，同樣無法改變人大會議上的被動處境。若要真正保障農民權益，必須使農民代表真正掌握行使國家權力的有效方法，其立法、監督、調研等參政議政能力亟待提升。

(二)部分專職化實施路徑

1.鄉鎮級別人大代表全部專職化

基層政權推行人大代表專職化，一方面，可以有效地充當我國人大制度創新的“試驗田”，即使一時出現問題，也能及時糾正而不會造成太大影響;另一方面，專職的鄉鎮人大代表中農民比例較其他行政級別更高，農民分有一定的土地等生產資料，因此可將他們的工資維持在一個中等的水平上，不至于使這方面的經濟成本過高而增加鄉鎮政府的財政負擔。

此外，隨著公民社會的發展，擴大基層民主已是民主政治發展的趨勢，鄉鎮級別人大代表全部專職化有利于提高基層人大工作者的政治素質，推動基層民主與法制的發展。

2.人大常委設立一定比例的“專職常委”

目前，我國憲法只規定“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢查機關的職務”，而縣級以上的地方各級人大常委會兼職現象非常普遍，且這些兼職代表以黨委、政府要員居多。常委會是人大的常設機構，在人大閉會期間處理人大的各項事務，如果常委會組成人員都是“抽空開會”，如何能保證工作質量和人大權威?因此，人大常委設立“專職常委”是強化人大權威、提高人大工作質量的必然要求和必然趨勢。

筆者在此提出設置“一定比例”的專職常委，而非人大常委全面專職化，主要是考慮到目前黨委書記兼任人大主任的客觀事實。以省一級為例，33個省、自治區、直轄市中，26個黨委書記兼任人大主任。如果人大常委全部專職化，在政治系統尚未完善的情況下，可能引發黨委書記與人大主任之間的關系沖突。

3.全國人大各專門委員會組成人員專職化

全國人大各專門委員會的工作具有專業性和經常性。從專業性角度講，組成人員必須對有關議案分門別類地進行深入、充分的調查、研究和論證，要求其熟悉本專門委員會業務或有豐富實踐經驗。從經常性角度講，專門委員會的會議和工作是經常的。委員會全體會議一般每個月舉行一次，委員會主任會議一般每半個月召開一次。一些涉及領域比較多的委員會，還設有若干專題研究小組，可隨時召開會議，進行活動。同時它們經常就本委員會范圍內的問題派出調查組深入基層，掌握大量第一手材料，并及時向全國人大常委會和國務院有關部門反映，提出意見和建議;它們還經常出席“一府兩院”有關對口部門的會議，聽取有關工作匯報等，參與立法，協助監督。

各專門委員會工作的專業性和經常性也凸顯了其重要性，實現各專門委員會組成人員的專職化，使其有充足的時間和精力對立法工作負責。

4.部分領域尤其需要設立專職代表

我國人大制度為保證民主性，人大代表來自各個領域、地區和民族。以十一屆全國人大代表為例，代表總數2987名，其中少數民族代表411名，占代表總數的13.76%，全國55個少數民族都有本民族的代表;歸國華僑代表35名;婦女代表637名，占代表總數21.33%;來自一線的工人和農民代表人數高于上一屆 ，其中有3名農民工代表;中國人民解放軍代表268名;香港特別行政區36名;澳門特別行政區12名;臺灣省13名。

筆者認為，從群體、地區本身以及提高人大工作效率考慮，在軍隊、農民、少數民族以及兩個特別行政區和臺灣省設立專職代表，對這些群體與地區的特殊利益訴求進行集中的、專門化的管理，更有利于發揮人民代表大會制度的優越性。

(三)代表部分專職化的配套制度保障

無論代表全部專職化，還是部分專職化，都是一項系統工程，要保證制度有效實施仍需多項配套措施同步跟進。

1.相關法律的修改

我國憲法雖未明確規定人大代表是“兼職”還是“專職”，但是憲法第七十六條“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施”是與兼職代表制相適應的。有效地推行專職代表制度，要求對專職代表的身份作法律上的明確和認可。

同樣，全國人大各專門委員會專職工作人員以及各級人大常委會“專職常委”的合法地位也需要通過修改《全國人大組織法》和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》加以確認。

2.公開選舉，考試上崗

為防止專職代表成為“超脫于群眾之上”的一個新階層，專職代表仍應在已劃分的選區內通過公開選舉產生，以確保人大代表與人民群眾的密切聯系，使人大代表不失其代表性。因此，民意是先決條件。但是，代表工作一旦成為專職業務，則對代表的履職能力提出更高的要求，專職代表只有具備完成工作的知識和技能條件，才能真正體現專職代表的價值。而且專職代表具有國家公職人員的性質，享受公共部門工作人員的福利津貼，該職位必然成為公務員之外的新寵，如果不通過考試篩選，可能出現“買官”現象。

3.培訓制度、考核制度

專職人大代表將會面臨比兼職時更加專業和繁重的工作任務，順利地完成這些工作、履行代表職責需要掌握更多的知識和技能，因此，針對專職人大代表的培訓是必不可少的。同時，人大代表不再是一個光環或榮譽稱號，聯系群眾、傳達民意、參與立法等都將成為對專職代表的硬性要求，與此相配套的考核機制也必須建立起來。

4.保障制度

專職人大代表作為國家權力機關的正式工作人員，其地位應不低于同級行政、司法機關工作人員，為其提供的薪酬和福利可以參考同級公務員待遇。此外，借鑒西方國家議員制度，為保證專職代表對選民充分負責，專職代表不能實行終身制。但對于因落選而不能繼續擔任人大代表的，必須建立相應的離職保障機制，由原單位接收，以解決其后顧之憂。

三、小結

人大代表部分專職化同時吸收了專職制和兼職制的優點，不僅順應了代議制度發展趨勢，是針對現行人大制度缺陷的有益嘗試，有利于提高人大在國家政治生活中的地位、發揮其實質作用，而且避免了對人大組織原則和機構設置做太大的觸動。部分代表專職，也可減少兼職代表的數量、精簡人大機構，而新增加的專職工作人員所帶來的財政負擔與全面專職化相比也較輕。相對于全面推行人大代表專職化的改革，部分專職制度具有更強的可行性。

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(作者簡介:陸嬌麗(1988.8-)，女，漢族，浙江桐鄉人，武漢大學政治與公共管理學院，07級行政管理專業本科在讀。)