對養老發展政策的再認識

養老發展政策既包括非正式的制度安排，如家庭養老方式、孝道文化、慈善行為，也包括正式制度安排，如基本養老保障、補充養老保障、商業養老保障等三大支柱體系建設，以及圍繞正式制度安排的所有配套改革政策。

從全球范圍來看，越來越多的社會學家和經濟學家都已經認識到:養老發展政策已經成為全球人口老齡化條件下工業化國家的核心經濟政策，被置于優先發展的地位。

我國作為發展中國家、經濟轉型國家、人口大國，與成熟市場經濟條件下的工業化國家相比，確實存在很大的差距。但是，將養老發展政策納入國家核心經濟政策范疇，全面實現社會經濟和諧發展，亦已水到渠成。

重新認識養老發展政策的社會經濟意義

按照公共選擇理論，養老發展政策作為一種公共政策形態，是在一定的社會經濟環境下被公共選擇出來的。優先發展養老事業，將養老發展政策納入國家核心經濟政策范疇，必須讓人們動態地對其社會經濟意義加以重新認識，以便應對時勢的變化。

從“社會穩定器”到建設小康社會的加速器

我國養老保障體系的“穩定器”、“安全閥”的作用主要體現在:第一，為廣大人民群眾提供適當水平的基本生活保障，增強了抵抗各種社會風險的能力，并且還推動了社會公平的實現。第二，為國有企業改革和進行經濟結構戰略性調整，提供了基礎的社會經濟環境。第三，為我國市場化改革和社會主義市場經濟體制的建立，提供了基礎性的制度安排，社會保障體系已經成為我國社會主義市場經濟體制的重要支柱。

經過數十年的探索和發展，我國社會保障體系已經從過去計劃經濟體制下的“企業保障”、“單位保障”轉變為市場經濟體制下真正的“社會”保障，社會保障不再是國有企業制度的一部分，而是成為一項基礎性的社會經濟制度。當然，建立完善的社會保障體系需要一個長期的過程。從國際社會保障發展的歷史看，各國社會保障從開始建立到形成完善的體系都有一個逐步發展的過程:由建立單項制度，逐步發展到多項制度，最終形成項目齊全的制度體系;由覆蓋少數人口逐步發展到大多數人口，直至覆蓋全體居民;保障水平也由初期的僅能維持生存，發展到保障基本生活，最終達到較高的保障待遇。就我國來說，社會保障體系建設也必然要經歷一個由近及遠、由低到高、逐步完善的長期過程。

很顯然，僅僅滿足于社會保障制度所起到的“社會穩定器”的作用遠遠不夠，必須把養老發展的思想統一到黨的“十六大”提出的小康社會建設上來。“我們要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。”按照小康社會建設的目標和要求，我們會發現養老保障體系發展意義十分巨大，空間十分廣闊，作用十分顯著。

從“為國企減負”到轉換政府職能

20世紀90年代后期，我國宏觀經濟處于“偏冷”時期，國內投資和消費需求嚴重不足，從計劃經濟時代長期的短缺經濟轉變為過剩經濟，以及受東南亞金融危機的影響，國有企業發展普遍面臨很大的問題。這時國企改革一改漸進式、增量改革為主的方式，變為比較激進的、以存量改革為主的方式，其中一項重要舉措就是實行減員增效、打破鐵飯碗。為了推進國有企業改革，必須對國有企業原來的勞動就業制度進行相關改革，而要改革國企的勞動用工制度，必須建立社會保障制度來加以承接。正是從那時起，整個社會保障事業的發展明顯提速，而且取得實質性的進展。當然，通過建立社會保障制度來減輕企業負擔，由政府來承擔國有企業改革的轉軌成本，本身也符合各國進行社會保障改革的普遍做法。

由政府而不再是企業來承擔社會保障責任，標志著我國政府職能的重大轉換。市場在資源配置的過程中發揮基礎性作用，政府職能在于消除“市場失靈”的影響，彌補市場缺陷，促進經濟和社會的協調發展。因此，建立社會保障制度，促進社會公平，實現由過去管理和補貼國有企業轉變為投入資金建立社會保障度，體現了市場經濟條件下的政府職能。

現在，我們開始熟悉“民生政府”的說法，“民生政府”和“民生國家”就是強調國家和政府在市場經濟條件下的社會保障職能和公共管理職能，它與計劃經濟條件下的“建設性政府”、“投資性政府”、“企業化政府”相對應，體現了經濟轉型和政府職能轉型的需求和特點。

國際經驗表明，衡量一個國家是否是“民生政府”、“民生國家”，一個重要標志就是看該國的財政支出結構、社會保障支出在財政總支出中的比例。因此，穩步提高我國社會保障支出在財政總支出中的比例，將是一項十分重要并且需要長期實施的經濟政策。

從“有利于勞動力流動”到推動企業薪酬福利制度改革

市場經濟體系建設的基本要求是生產要素能夠自由流動，否則市場機制就難以有效配置資源。相對于產品市場而言，資本市場和勞動力市場的發育相對滯后。讓資本和勞動力充分流動起來，是提高市場效率的重要內容。

導致國有企業員工流動性差的一個重要原因是國有企業福利的“不可攜帶性”、“依附性”，如住房、醫療保險、養老保險、職業穩定性、工作上的“清閑”等等都具有“搬不動、帶不走”的特征。很顯然，包括社會保障在內的社會福利的“不可攜帶性”阻礙了勞動力的自由流動，扭曲了勞動力就業結構，需要通過建立和完善社會保障體系，才能有效推動勞動力市場的培育和發展。

隨著企業補充養老保險制度的發展，導致對傳統的企業福利制度進行根本性改革，一種新型的企業薪酬福利制度開始出現。補充養老保險作為員工福利計劃的重要組成部分，它和國有企業經理人員的年薪制、員工持股計劃、管理層擁有期權計劃、股票增值權計劃等其他薪酬福利制度一起，構成了一個完整的薪酬福利體系，成為現代企業制度下的重要制度安排，對于發揮員工積極性和創造性、培養和留住人才、提高企業競爭力具有特別重要的意義。

從減輕財政負擔到推動金融發展

從減輕財政負擔方面看。1995年8月世界銀行調查團對我國的養老保險體制進行了調查研究，發現我國的養老保險制度面臨兩大嚴峻考驗:一是如何有效減輕國有企業養老金負擔的短期問題。二是人口快速老齡化導致養老金支付危機的長期問題。而傳統的養老保險制度既不能有效解決這些問題，也不適應經濟發展的要求。世界銀行的專家們建議:盡快實現養老金籌資方式轉型，即從現收現付制籌資模式向基金積累制籌資模式過渡;盡快實現從“單支柱”養老保險模式向“三支柱”、“多支柱”養老保險模式轉變。世界銀行的專家們還設計了過渡機制來解決對退休者和在職職工的隱性養老金債務，并對體制轉換的財務狀況進行了量化模擬分析。他們在報告中還提醒，如果我國養老金制度的覆蓋面不能擴大、遵繳率低或者金融改革和資本市場的發展不能給社會保障儲備金提供適當的收益率，社會保障制度改革必將歸于失敗。

世界銀行為我國養老金制度改革開出的藥方可以歸結為兩個方面:一是在社會保障制度內解決養老金不足。二是對養老保障體系進行改革，通過建立多支柱模式來減低基本養老保障作為第一支柱的支付壓力。

世界銀行關于減輕財政負擔的建議，得到了我國高層領導和相關部委的高度重視，有力地推動了我國養老事業的發展。但是，世界銀行同時提出的利用養老基金發展來推動我國金融發展的建議，卻一直沒有引起足夠的關注。在筆者看來，后者恰恰對于我國發展而言具有同樣深遠的意義。

從推動金融發展方面來看。根據筆者的研究，我國養老基金發展有利于推動金融深化，完善金融體系;有利于分流銀行儲蓄，促進社會長期投資;有利于發展直接融資方式，提高金融市場效率。具體而言，可以表述為:

第一，注入長期資金，培育機構投資者，改善金融市場結構。

第二，分流銀行儲蓄，發展直接融資方式，改善金融配置結構。

第三，推動金融創新，發展競爭性金融市場，推動金融改革深化。

筆者認為，認識到養老金改革和發展對于減輕財政負擔的意義，固然值得欣喜。但是，沒有充分認識到養老發展政策、養老基金發展對于推動金融發展的意義，卻是最大的遺憾。

從推動投資到推動消費

改革開放以來，我國經濟發展取得了30年高速增長的輝煌成就。一方面，養老金在確保我國經濟長期持續高速經濟增長的過程中，發揮了重要作用，功不可沒。另一方面，政府高層和經濟決策部門對養老金的長期性投資特征有了相對深刻的認識，他們普遍認為發展養老基金是推動投資、實現長期經濟繁榮的重大戰略選擇。

養老金資金運用通常情況下確實會優先考慮并重點選擇長期性投資工具，于是產生了兩個重要的經濟效應:一是規模龐大的養老金資產被用于長期投資，可以有效促進長期經濟增長。二是養老金的長期投資可以獲得較高的投資收益，可以確保計劃參與者充分分享經濟增長的成果，并且有利于吸引越來越多的勞動者參與養老金計劃。這兩大效果正是政府高層和經濟決策部門十分希望并且樂于接受的結果。

但是，我國經濟發展中同時也潛伏著一個十分棘手的大問題，就是“熱衷于投資，冷落了消費”。

第一，我國消費對經濟增長的貢獻率始終很小，目前最終消費已達到歷史最低水平。從20世紀80年代消費占GDP比重的62%下降到2009年的40%，其中居民消費從1991年的48.8%下降到2008年的35%，遠遠低于同期世界79%的平均消費率。

第二，儲蓄率一直居高不下。目前我國儲蓄率已接近50%，為世界之最。而美國僅為14%，英國15%，歐元區21%，中東歐19%，西半球和非洲國家21%，獨聯體國家30%，亞洲新興國家32%，日本28%，中東國家35%。

第三，經濟增長嚴重依賴出口和投資，外貿依存度逼近80%，為世界之最。而美國、日本、印度、德國等國家基本穩定在20%左右。截至2009年上半年，我國外匯儲備已高達2.13萬億美元，成為全球最大的外匯持有國，占全球外匯儲備的1/3。嚴重依靠出口和投資拉動的增長方式不利于經濟的可持續發展。

隨著金融危機的爆發，基于中美經濟結構失衡而得以保持的中美貿易格局被徹底打破，以及人民幣對美元的持續升值壓力，對我國長期保持的高儲蓄、高投資、高出口經濟增長格局造成了前所未有的挑戰，經濟增長方式的脆弱性開始暴露。在這種全球經濟大動蕩的背景下，內需不足的問題浮出水面，并被認為是嚴重制約我國經濟發展的一個重大障礙。于是，擴大消費、擴大內需，開始成為經濟增長方式轉變的代名詞。

為什么消費不足、為什么內需不旺?

一個重要原因是社會保障作體系建設成為一個瓶頸:醫療、養老、教育、住房這“四座大山”均屬于社會保障的概念領域。完善社會保障制度是穩定收支預期的一個重要措施，是促進消費需求和提高消費率的重要條件。社保體系覆蓋面越大，制度越完備，功能越完善，居民未來預期中的不確定性就越低，就越能起到降低居民對未來風險的預期和促進即期消費的作用。可見，完善社保制度的一個重要目的就是讓城鄉居民放心消費、敢于消費、善于消費。難怪我國社會保障專家鄭秉文教授大聲呼吁:在未來幾十年改革中，社保改革要以鼓勵消費為制度導向，以拉動內需為客觀目標，為加快轉變生產方式做出應有的貢獻。

從社會保障改革到統籌發展

建立和完善養老保障體系，一方面需要對原有的社會保障體系進行改革，另一方面需要建立多支柱的養老保障模式，我國政府和相關部門對此認識相對深刻。但是，社會保障體系的改革，養老保障體系的完善，涉及到社會經濟發展的方方面面，需要統籌考慮和統籌發展。

例如，養老改革與醫療改革，城鎮養老與農村養老，失地農民養老與進城務工農民養老，戶籍制度改革與社會保障改革，人口生育政策與社會經濟發展政策協調，退休年齡與就業發展，家庭養老與孝道文化，稅收優惠與稅收管理等等。

遺憾的是，我國政府相關部門對養老發展政策需要統籌考慮的這一系列問題，關注相對較少，認識相對不足，措施相對缺乏，嚴重影響了社會保障改革的整體推進和統籌發展。

盡快將養老發展政策納入國家核心經濟政策

為了有效應對我國社會經濟環境發展的變化，如新“四化”(即工業化、城鎮化、市場化、國際化)和人口老齡化，未富先老與未富高儲，財政壓力過大與金融壓力過多，“消失的人口”與“消失的女人”同時出現，全國統籌與全國統一社保同時建設等等。我國養老事業需要得到優先發展，并且應盡快將養老發展納入國家核心經濟政策。為此，本文建議:

成立專門的協調和管理機構。第一，借鑒“國務院體改辦”、“國務院東北辦”、“國務院西部辦”等做法，成立“國務院養老發展領導小組辦公室”(簡稱“國務院養老辦”)，協調養老稅收政策、養老金融政策、養老金監管政策、養老產業發展政策、人口與發展政策、勞務發展和就業發展政策、退休年齡政策、養老教育政策、養老立法發展等工作。第二，借鑒國際經驗，成立統一的“養老金監管局”，推動養老金和養老基金發展。

加大政策扶持和政策導向力度。借鑒中共中央每年下發“1號文件”鎖定“三農”發展的做法，可以考慮采取中共中央每年下發“2號文件”的方式鎖定“養老發展”，體現國家大力推動養老發展的態度和決心。

啟動“新養老建設”十大工程。借鑒新農村建設的經驗和做法，盡快啟動“新養老建設”十大工程:全國統一社保工程、個人賬戶做實工程、 企業年金發展工程、養老保險發展工程、養老金融創新工程、養老基金發展工程、老年健康管理工程、生育政策評估工程、養老教育宣傳工程、家庭和諧管理工程。

建立主權養老基金。借鑒主權財富基金的經驗和做法，建立主權養老基金，推動養老金市場化運作和國際化運作。

在大多數人的觀念中，養老問題是個大包袱。在筆者看來，養老發展政策也帶來大機遇。工業化國家在養老金改革方面展現的智慧、迎來的機遇、取得的成績，都值得我國參考和借鑒。他山之石，可以攻玉。

(作者單位:美國Rovids公司中國人壽養老保險公司)