在欠發達地區構建多層次的農村金融體系

黔西南布依族苗族自治州(以下簡稱黔西南州)于1982年5月1日建州，是全國30個自治州中最年輕的一個，州內居住著布依、苗、彝、回、漢等35個民族，300多萬人口，其中少數民族占全州總人口的42.47%。在“十一五規劃”初期，全州還有27.6萬人沒有解決溫飽問題，有64.18萬低收入人口的生活還需要大力扶持。特別地，黔西南州農村的生態環境方面的挑戰還非常突出，農業的產業化水平、農村基礎設施水平、農村醫療和社會保障水平以及農村信貸體系等都亟需完善和提高。

黔西南州的農村金融發展情況

近年來，黔西南州非常重視農村金融發展，而且在組建農村合作銀行、農信社內部治理結構和產權結構改革、農村小額信貸和聯保貸款、農戶信用體系建設等方面，都下了很大的氣力來推進，使農村金融發展在近幾年出現前所未有的良好態勢。黔西南州目前的銀行業金融機構主要包括工、農、中、建、郵儲五大國有商業銀行、農發行的派出機構、農村信用社和農村合作銀行。到2008年9月末，黔西南州各項存款余額241.4億元，貸款余額143.06億元。從信貸支持行業分類看，農業貸款(農、林、牧、漁)為16.61億元，占比11.61%。從貸款對象看，小企業貸款8.67億元，占比6.06%;農戶貸款余額15.65億元，占比10.94%;國家助學貸款余額0.01億元，占比約為零，可忽略不計;下崗失業小額擔保貸款余額為零。從總體來看，黔西南州金融機構對農村貸款的力度還不是很大，農戶和微型企業的信貸需求在很大程度上得不到滿足。通過望謨縣和冊亨縣兩個案例來說明黔西南州偏遠農村地區的金融發展情況。

望謨縣的個案分析

望謨縣是黔西南州一個比較貧困的縣，而且由于自然災害頻繁、交通不便，經濟發展比較滯后。全縣17個鄉鎮，人口29.95萬元，2007年全縣國內生產總值6.46億元，財政總收入5088萬元，農民人均純收入1717元，是一個典型的國家級貧困縣。望謨縣現有銀行業金融機構五家(包括農信社、農行、工行、郵政儲蓄銀行、農發行派出機構)，機構網點18個，從業人員143人。2007年金融機構各項存款余額11億元，各項貸款3.95億元，存貸比35.65%。

農村資金向城市流動，造成農村信貸資金不足，農村領域出現“系統性負投資”，這種資金單向流動所引致的農村信貸真空在全國普遍存在，而望謨縣表現得尤為突出。20世紀末期發生的“銀行返城運動”，使國有商業銀行大規模撤并農村基層網點，望謨縣境內的國有商業銀行網點在這場“運動”后幾乎所剩無幾。可以說，望謨縣的縣域以下農村金融的發展狀況很不如人意，由于國有商業銀行撤銷網點和郵儲銀行支農力度薄弱，導致這些大型金融機構基本充當了“抽水機”的角色，導致農村資金大量流失到城市。國有商業銀行把大量資金上存到上一級銀行，存貸比很低，2007年望謨縣國有商業銀行的存貸比僅為20.37%，大量資金被上存，對縣域金融機構的支持嚴重弱化，這是現有國有商業銀行貸款審批體制、授信體制和資金價格體制所造成的必然后果。

除了金融機構基層網點撤并和資金外流，望謨縣現有金融機構的資產質量也不理想，歷史包袱沉重，如農信社2008年9月末有歷年虧損掛賬680萬元，應收利息420萬元，風險撥備缺口1703.8萬元，按五級分類口徑統計，不良貸款余額達6371.76萬元，不良貸款占比32.56%;農業銀行望謨縣支行的情況似乎更糟，2008年9月末各項貸款18033萬元，不良貸款按五級分類統計為14934萬元，不良貸款率為82.81%，其中農業方面的不良貸款就有12897萬元，這樣高的不良貸款率實在是很驚人。

影響望謨縣農村金融發展的還有一些特殊的因素，比如自然災害的因素。望謨縣自然災害頻發，導致當地農民往往因災致貧因災返貧，這就直接影響了農信社的信貸質量。2006年“6.12”特大洪災、2007年“7.26”洪澇災害、2008年低溫凝凍災害和“5.26”特大洪災，都造成了巨額的經濟損失，直接經濟損失高達20.86億元，很多農民房屋倒塌、作物毀壞，瀕臨破產境地。在這些災害中，農信社的農戶小額信貸項目也被殃及，因災害形成不良貸款高達4376萬元，涉及10811戶農戶。當地政府為扶持農信社發展，采取由政府貼息“借新還舊”的方式，由受災農戶與農信社重新簽訂借款合同。這樣一個行動，影響到望謨縣農信社1000萬元央行專項票據的兌付。當望謨縣農信聯社申請兌付央行票據的時候，央行和銀監會卻以“資金占用形態不真實”而拒絕了望謨縣的央票兌付申請，導致望謨縣成為貴州省唯一一家沒有兌付央行專項票據的農信社。央行和銀監會“不折不扣”地執行了票據兌付政策，這本來無可厚非，可是對于望謨縣這樣的災害頻仍、農民抗風險能力極低、農村受災面和貧困面極大、農信社支持農戶貸款的不良率因之攀升的特殊地區，“不折不扣”執行政策恰恰可能是一種政策上的不公平。在這樣的政策條件下，越是條件好的地區的農信社，越有可能得到央行的票據兌付，就越是增強了發展動力，央行票據兌付后歷史包袱解除使得這些農信社迅速進入了一個良性發展的階段;而像望謨縣這樣的地區，越是條件不好，就越是得不到央行的票據兌付，歷史包袱就越是得不到解決，因而就越是陷入到“貧困與災害——不良貸款率攀升——資產質量差——難以獲得央行支持——未來發展動力不足”這樣的惡性循環之中。這就是央行政策所導致的“馬太效應”。因此，對于望謨縣這樣的地區，為阻斷自然災害對農信社等金融機構資產質量帶來的負面影響，應該有明確的政策支持，在農業保險體系建設和核銷壞賬方面采取特殊的扶持框架。

冊亨縣的個案分析

冊亨縣位于黔西南州西南部，地處珠江上游兩大支流南盤江和北盤江的交匯地帶，森林覆蓋率很高，氣候條件較好。冊亨縣總人口23.21萬，其中少數民族占80%，農業人口占91.4%。2007年末國民生產總值6.22億元，財政總收入5428萬元，農民人均純收入1765元，低于貴州省平均水平609元，低于全州平均水平341元，是全國重點扶持貧困縣。盡管這幾年冊亨縣的農民人均收入增長率均超過10%，財政總收入也迅速增長，但是總的來看仍未走出貧困的低谷。目前，冊亨縣農戶的貧困面仍然很大。在全部48056戶21.23萬農業人口中，貧困農戶共有14540戶60784人，占比分別為30.26%和28.64%，其中絕對貧困戶6438戶21892人，這些農民還沒有解決基本的溫飽問題，占比分別為13.4%和10.31%;低收入農戶8102戶38892人，占比分別為16.86%和18.32%，這些農民僅初步解決溫飽問題，生活尚處于貧困狀態。由于近1/3農業人口處于赤貧(絕對貧困)和溫飽狀態(相對貧困)狀態，農民的償債能力和還款意愿受到較大影響，農村信用狀況和信貸風險狀況堪憂。

從金融機構的情況來看，冊亨縣金融機構比較單一，網點分布比較少，還存在基層服務的空白區。冊亨縣轄區內有工行、農行、農村信用社和郵政儲蓄銀行四家銀行類金融機構，全縣有營業網點18個，其中有兩個鄉鎮沒有任何金融機構營業網點，屬于“零金融服務鄉鎮”。實際上，為農村提供信貸服務的只有農信社一家，工行和農行2007年在冊亨縣的農業貸款為零，不提供任何農村信貸服務。農信社在全縣網點僅有14個，員工106人，而這百位員工要為9鎮5鄉21.23萬農業人口提供金融服務，人均服務農戶453戶2003人，人均服務區域為24.51平方公里，其困難不可謂不大，留下很多金融服務空白且金融服務質量低下也就不難理解。農信社是農村金融服務的主力軍，至2007年12月末，冊亨縣農信社存款余額3.92億元，占該縣金融機構各項存款的43.57%，各項貸款余額2.47億元，占該縣各項貸款的89.84%，其中農業貸款1.37億元，占全縣農業貸款的100%。可見，農信社盡管存款僅占全部金融機構存款的不足一半，但是貸款卻占到將近九成，其他金融機構“資金虹吸效應”的嚴重情況可以想見。一般，從2007年末的數據來看，冊亨縣存款余額9.01億元，貸款余額為2.74億元，存貸比為30.49%，資金流失現象嚴重。總體來說，冊亨縣的農村金融機構少，農村金融服務覆蓋面低，農村金融供給遠遠不能滿足農村信貸需求。

與望謨縣一樣，冊亨縣的農業自然災害情況也比較嚴重，這就直接影響了農村信用社的貸款質量的提升。如2008年初的雪凝災害天氣，造成冊亨縣10個鄉鎮、11.5萬人不同程度受災，5戶農戶房屋倒塌，462間房屋受到損壞;農作物受災面積達40443畝，因災死亡大牲畜1054頭(匹)，羊1057只，家禽1640羽。全縣直接經濟損失2200萬元，農信社因災形成不良貸款1664萬元，其中冊亨縣者樓鎮發展早熟蔬菜，該鎮信用社投放780萬元信貸資金支持，2008年雪災使得早熟蔬菜受災面積755畝，直接導致投放的352萬信貸資金形成不良貸款;冗渡鎮2007年發展重草養牛、養羊，投放信貸資金165萬元，雪災使草地枯死1100畝，牛凍死14頭，羊500只，致使投放的信貸資金有140萬元形成不良。僅這兩個鄉鎮，因自然災害形成的不良貸款率就達52.06%，對信用社的信貸質量造成很大影響。另外雪災使得巧馬鎮種植的6140畝甘蔗幾乎絕產。嚴重而頻繁的自然災害提醒我們，必須開發適合貧困地區農戶的農業保險產品，建立完善的農業保險制度，才能從根本上減緩自然災害給貧困地區農業帶來的不良影響，從而才能為農信社的支農貸款提供一定程度的風險保障，降低由農業自然災害形成的不良貸款。

除農業保險之外，另外一個對農信社信貸質量造成嚴重影響的因素是農戶信用。農戶信用問題有主觀和客觀兩個層面的原因。從客觀角度來說，由于經濟發展的滯后，冊亨縣農戶的貧困面大，受自然災害的影響大，因此農戶還款意愿不高;從主觀角度來說，在一些不發達地區，很多農戶認為農信社貸款帶有救濟性質，是政府的貸款，不償還貸款也沒有關系。2007年末冊亨縣農信社農戶貸款余額為17319萬元，占農信社貸款余額的70.14%，農戶貸款戶數為10623戶，其中有1536戶逾期不還形成不良貸款，占貸款農戶數的14.46%，農戶不良貸款金額為707.5萬元，占全轄不良貸款的61.89%。在冊亨縣冗渡鎮壇坪村，全村貸款農戶57戶，現有51戶形成不良，其中20戶屬于賴賬戶，占形成不良貸款農戶數的39.21%，8戶屬于死亡絕戶，占形成不良貸款農戶數的15.69%，其余均屬于無還款能力，無法收回貸款。農戶信用狀況較差，直接導致農信社的“慎貸”和“惜貸”，收縮貸款規模，結果導致農戶信貸需求滿足度更低。如冊亨縣農信社對壇坪村的信貸就出現了收縮，2007年以來只對該村7戶農民發放貸款，金額僅為9.06萬元，到2008年已經有1戶形成不良貸款。可以說，農戶信用體系的建設，是影響農信社信貸質量的核心問題，要增強農民的信用意識、對守信者進行信貸方面的激勵和信貸條件優惠、對不守信者進行信貸方面的懲罰，只有建立起農村的誠信機制，才能創造一個良好的信用環境和金融生態環境。

西部欠發達民族地區農村金融發展和填補農村金融空白的政策建議

作為中國西南地區典型的貧困山區，黔西南州經濟發展和農村金融服務狀況總體來說是滯后的，但是經過幾年的改革與制度創新，黔西南州的農村金融已經出現轉折性的變化。應該強調指出的是，即使在黔西南州這樣的經濟欠發達地區，農村金融服務供給嚴重不足甚至出現金融服務空白點，其原因都不可能是該地區資本總量的缺乏，而是現有的民間資本難以轉化為農村金融體系的信貸而回到農民的手中。黔西南州各地的存款總量在大幅度增加，但是存貸比仍然處于較低的水平，在很多地方，存貸比只有20%～30%左右，大部分存款仍然通過各個渠道流出農村地區。重要的問題在于，要阻斷這種惡性循環，政府必須在農村信貸體系中扮演一個積極的角色。要在貧困地區建立多層次、廣覆蓋、可持續的普惠型金融體系，政府必須建立相應的制度和機制，從法律和政策上保障農村資金供給，阻斷農村資金外流的狀況，激勵農村金融機構為最貧困的人群提供服務，并通過各種制度建設降低農村金融機構的運營成本和風險，故提出以下政策建議。

在農業風險高發區盡快建立農業風險保障機制。尤其是建立政策性農業風險保障機制，以有利于農業風險的分擔與轉移，降低農村金融機構的信貸風險。

要建立農村資金回流的激勵機制。對于那些支農信貸比例達到一定要求的農村金融機構，要建立一定的激勵制度，實行營業稅的減免并按照比例給以一定的財政補貼。

對金融機構服務三農的約束機制。對金融機構來自于農村地區的存款，應該要求金融機構按一定比例向農村地區發放貸款，在存貸比方面應給出比較明確的要求。

要建立擔保機制和抵押機制，尤其是中小企業貸款的擔保機制。可以借鑒一些地區的成功經驗，建立互助性質的農民信用擔保基金，讓農民互相擔保，農村金融機構進行授信;也可以在農民互助擔保的基礎上，政府出資成立政府擔保基金，進一步降低農村金融機構的信貸風險

為建立多層次的農村金融體系。因此，要繼續鼓勵在貧困地區發展新型金融機構，鼓勵農民資金互助組織、小額貸款公司、村鎮銀行的發展。在黔西南州，還沒有一家村鎮銀行及農民資金互助組織，小額貸款公司的數量也很少。尤其應該大力發展農民的資金互助，使這些草根性的金融組織得以成長，補充正規金融機構帶來的不足。

要迅速填補金融服務空白，對新增設農信社機構進行財政補貼。國家財政應該拿出專項資金，對在零金融服務網點鄉鎮設置服務網點的農信社或其他金融機構進行補貼，幫助其建設營業所，并配備相應的信貸人員和結算通信網絡。應該以最大的決心，在近2年左右的時間內，消滅所有零金融服務網點鄉鎮，增加農村金融服務的覆蓋面。

應該在政策上對邊遠貧困山區的農信社采取傾斜性的扶持。對農信社的業務經營指標要求應有所放寬，并通過財政手段為其創造更好的經營條件。對于農信社不良貸款中因重大自然災害而形成的部分，國家應給以補貼，對受災信貸戶給以償還豁免。

政府應幫助農信社等農村金融機構提升人力資源質量。加強培訓力度，以改進其服務水平，提高農村金融機構信貸人員和管理者的素質和經營能力。

(作者單位:北京大學經濟學院)