內蒙古自治區新型放貸機構發展情況調查

近年來，隨著我區經濟快速發展，對資金的需求量迅速增加，而地方法人金融機構數量少、實力弱，國有銀行等大型金融機構改革后基層網點收縮，貸款權限上收，對中小企業和三農的支持力度相對不足。在此情況下，新型放貸機構的成立，主要包括小額貸款公司、村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社(后三類合稱新型農村金融機構)作為深化金融改革的重要舉措，有效彌補了縣域金融服務的空白和不足，在一定程度上緩解了縣域和農村資金短缺的矛盾，對地區經濟的發展起到了推動作用。但受體制、模式及其他因素的影響，新型放貸機構發展中存在諸多不足和問題，需高度關注和認真解決。

一、新型放貸機構基本情況

截至2009年6月末，內蒙古共有新型放貸機構195家。其中小額貸款公司186家，新型農村金融機構9家(村鎮銀行6家、資金互助社2家、貸款公司1家)，從業人員1686人。全區186家小額貸款公司注冊資本總計135億元，覆蓋了全區75％的旗縣區和呼包鄂地區90％的旗縣區。其中，已有120家小額貸款公司開業，其注冊資本近70億元，貸款余額57.36億元。9家新型農村金融機構注冊資本總計9450萬元，截至5月末存款余額28419.20萬元，貸款余額27948.38萬元。

二、新型放貸機構經營特點

(一)貸款支持中小企業、個體工商戶和農戶特色明顯

貸款主要投向中小企業、個體工商戶和農戶等，一定程度上解決了弱勢群體貸款難的問題。據對67家小額貸款公司和9家新型農村金融機構調查統計顯示，截至6月末，成立以來累計發放中小企業、個體工商戶和農戶貸款占全部貸款發放額的比例分別為90.58％和96.55％。

(二)貸款期限靈活，以短期為主

截至2009年6月末，小額貸款公司的短期貸款(1年期及以下)占全部貸款的比例均在90％以上。其中6個月期限的貸款占短期貸款比例達60％以上，部分地區短期貸款占全部貸款的比例達到100％。村鎮銀行的貸款也以短期為主，除1家村鎮銀行沒有發放貸款無法統計外，其余5家短期貸款占比分別為45.36％、89.5％、90.07％、100％和100％。貸款公司和農村資金互助社貸款也大都以短期為主，短期貸款占比分別為80％、88.41％和100％。

(三)風險防范意識較強

新型放貸機構對借款人的貸前調查、保證人資質及貸時審查均直接參與，且平時注意對優質客戶的培育，注重搞好貸后服務，通過多種手段營造與客戶長期共贏的環境。

(四)貸款營銷模式靈活。手續快捷

目前新型放貸機構貸款方式主要以擔保貸款為主。其中，小額貸款公司擔保貸款占比60％左右，信用貸款占比20％左右。村鎮銀行擔保貸款占比達到90％以上，貸款公司擔保貸款占比70％以上，2戶農村資金互助社分別為擔保貸款占比100％和信用貸款占比100％。

新型放貸機構的擔保貸款，設定由機關公務員或家庭生活條件好及有固定收入來源的居民提供連帶責仟保證擔保、村支書擔保、農(牧)戶聯保、商鋪聯保、用自有房屋產權或自有車輛及保險單、定期存單等提供抵押等可由客戶自主選擇的多種擔保方式。一般一筆貸款從考察立項到發放時間為5—7天，部分優質客戶1天即可完成。在還款方式上，推出了多種靈活的還款付息方式。

(五)利率定價靈活

小額貸款公司利率定價主要實行自主定價機制，最高不得超過國家基準利率的4倍，并根據客戶信用狀況確定不同利率，一般貸款年利率在18％—29％之間，平均為24％。從不同貸款對象執行的利率來看，一般農戶貸款利率較低，中小企業和個體工商戶貸款利率較高，但也有小額貸款公司利率分布沒有明顯的檔次差別，各類貸款均執行同一貸款利率。村鎮銀行平均年利率為5％—15％。貸款公司采取不同檔次的貸款利率定價模式，按照期限和行業不同，實行12％—18％的年利率。2家農村資金互助社實行10％—14％的年利率。

(六)業務發展迅速

截至2009年6月末，小額貸款公司累計發放貸款占資本金的比例平均在60％—85％，部分地區超過100％。各家村鎮銀行和農村資金互助社存貸比均超過監管標準，并有不斷上升趨勢。

三、新型放貸機構經營中存在的問題

(一)缺乏法律規范

目前，規范新型放貸機構的依據主要有《村鎮銀行管理暫行規定》(銀監發[2007]5號)、《貸款公司管理暫行規定》(銀監發[2007]6號)、《農村資金互助社管理暫行規定》(銀監發[2007]7號)、《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》(中國銀行業監督管理委員會令[2008年第3號])、《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》(銀發[2008]137號，以下簡稱《通知》)和《關于小額貸款公司試點的指導意見》(銀監發[2008]23號，以下簡稱《指導意見》)等。大多是一些指導性和臨時性的規定，缺乏系統性，約束力不強。

(二)資金來源不足

《指導意見》規定小額貸款公司在業務運營中“只貸不存”，公司只能以股東出資額進行貸款，不能吸收存款，信貸資源補給相對比較單一。雖然根據規定，小額貸款公司可以向兩家以下金融機構融入不超過自有資本50％的資金，但現實情況是因小額貸款公司流動性緊張，存在一定風險，目前尚無一家金融機構向小額貸款公司融入資金。村鎮銀行，一方面大多設立于農村貧困地區，當地居民收入水平不高，農民和鄉鎮中小企業閑置資金有限，且不得跨縣(市)吸收存款，限制了其資金來源。另一方面由于成立時間短、網點少、規模小，缺乏宣傳，金融產品單一，加之業務系統建設滯后，金融服務不全，社會認知度較低、信賴感不強，也制約了其各項業務的發展。

(三)風險控制能力較弱

從內部看，普遍缺乏較為完善的風險防控制度以及具有實踐經驗的專業人才；從外部看，特定的業務客戶也增加了新型放貸機構的經營風險。調查顯示，目前我區沒有一家小額貸款公司的貸款信息納入人民銀行的企業和個人征信系統，只有5家村鎮銀行接人征信系統，實現聯網的只有1家，無法核查客戶相關信息，增加了經營風險。

(四)經營效益較差。政策扶持不夠

目前，新型放貸機構雖然業務量增長較快，但盈利狀況較差。2009年3月末，9家新型農村金融機構6家盈利，實現利潤總額84.22萬元，相對于年初的40.57萬元，僅實現了扭虧。小額貸款公司大多處于保本微利狀態，部分小額貸款公司虧損。新型放貸機構經營效益不理想雖然有運營初期費用支出相對較高，效益顯現緩慢的原因，但在一定程度上受目前營業負擔高，缺乏政策支持的因素影響。目前小額貸款公司的稅收不按金融機構利差來征收，而是按照工商企業來繳納，營業稅、城建稅、教育費附加、教育費地方附加分別為營業額的5％、7％、3％和1％繳納，所得稅按25％繳納，而國有銀行和農村信用社的營業稅按3％執行，農村信用社的所得稅在改革期間更可以得到全額減免。稅負較重及優惠政策缺位，使新型放貸機構經營成本較大。

(五)小額貸款公司有效監管不足

目前，小額貸款公司受地方政府領導，監管權歸屬地方金融辦，負責對其進行日常監督和管理并承擔風險處置責任，明確了銀監會派出機構和人民銀行分支機構均不參與小額貸款公司的監管，只負責政策宣傳和相關業務的培訓工作。在實際中，由于小額貸款公司經營的業務屬于金融業務，專業性較強，金融辦作為地方政府協調金融部門的專業事務機構，從專業上難以勝任監管任務，同時也缺乏一套成熟、科學的監測、監管指標體系和剛性的制約性措施。

(六)經營發展方向存在偏差

調查發現，小額貸款公司和一些村鎮銀行為了追求利潤最大化，多數選擇了一些風險可控，流動性好的大客戶和中小企業和個體工商戶為放貸對象，未體現服務農民、農業的設立宗旨。

據對67家小額貸款公司和6家村鎮銀行調查統計顯示，截至2009年6月末，成立以來累計發放農戶貸款占全部貸款發放額的比例分別為7.99％和32.72％。

(七)部分小額貸款公司和村鎮銀行經營存在違規行為

《指導意見》中明確規定小額貸款公司利率上限不得超過國家基準利率的4倍，并且不得收取任何其他費用。但個別小額貸款公司存在違規收取手續費，變相提高貸款實際利率的現象。如當借款人實際與其發生借貸行為時，除按月以基準利率4倍的利率歸還貸款利息之外，還要按月以基準利率3—4倍的比率繳納被小額貸款公司稱作“管理費與手續費”等費用，使借款人的融資成本遠遠高于基準利率4倍，成為事實上的高利貸。部分小額貸款公司單一自然人持有股份超標、擅自擴大放貸業務范圍問題也較為突出。9家新型農村金融機構中有3家客戶集中度比例超標，存在較高的風險集中度隱患。

(八)小額貸款公司的后續發展難定

《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》(銀監發[2009]48號，以下簡稱《暫行規定》)，為小額貸款公司改制村鎮銀行提供了渠道和途徑。但從目前條件看，小額貸款公司改制村鎮銀行還存在以下問題。一是小額貸款公司的投資人對于要求銀行金融機構作為主發起人的條件不認同。《暫行規定》明確，小額貸款公司改制設立村鎮銀行之后，村鎮銀行必須由銀行等正規金融機構作為最大的股東，而原來的股東只能成為小股東。而當初成立小額貸款公司時，投資者多為自治區各行各業的領軍企業或企業家，小額貸款公司的放貸對象往往也是與投資者有關系的某一行業或領域，客戶優勢十分明顯。投資人更多的是看重可以涉足金融領域，同時希望成立“私人銀行”，把上下游企業或商戶組織起來，并將吸收銀行批發資金再轉貸給中小企業，而成為銀行資金流向中小企業的橋梁。改制后，可能失去話語權，存在利益沖突。二是改制后小額貸款公司的經營優勢有可能喪失。受目前銀行體制的限制，其經營思路恐怕會回到原來的“模子”中去，小額貸款公司經營上小而快的優勢難以發揮。三是目前小額貸款公司貸款發放支持中小企業、個體工商戶和農戶特色明顯，比較實際地解決了弱勢群體貸款難的問題。轉制后，貸款客戶將不可避免向上和向大集中，與小額貸款公司服務“三農”、支持中小企業的初衷相悖。四是小額貸款公司目前經營狀況除在不良貸款率、計提呆賬準備、資產以貸款為主等指標上符合《暫行規定》要求外，其余指標均未達標。

四、政策建議

(一)明確小額貸款公司的監管主體、改進監管方式

對于小額貸款公司，其貸款業務銀監局有成熟的經驗和監管手段，而對于金融辦來說基本屬于空白，提高監管效率需要人民銀行、銀監局和金融辦密切合作，共同探索合理有效的監管模式。建議由金融辦作為牽頭監管部門，建立由人民銀行、銀監局等多部門共同參與監管的聯席會議制度，明晰各自職責，建立監管協作機制，加強監管。同時，隨著小額貸款公司規模的不斷擴大，需要建立相應的行業自律組織，搭建一個各地小額貸款公司之間相互交流、相互促進、強化自律、共同發展的平臺。通過外強監管內強自律來促進整個行業的規范、有序發展。

(二)加大政策扶持力度，完善政府扶持機制

一是人民銀行應給予村鎮銀行和農村資金互助社一定的支農再貸款支持，以擴大其資金實力。按照《中國人民銀行關于完善再貼現業務管理支持擴大“三農”和中小企業融資通知》(銀發［2008]385號)的精神，將小額貸款公司明確納入再貼現的機構范圍，并對其辦理貼現涉農票據和中小企業票據辦理再貼現，以引導小額貸款公司對涉農行業和中小企業加大融資力度。二是對初創階段的新型放貸機構減免營業稅和所得稅，進行財政補貼。

(三)努力拓展資金來源，壯大新型放貸機構發展實力

一是放寬小額貸款公司“從銀行業金融機構獲得融入資金的余額不得超過資本凈額的50％”的限制。制定切合實際的小額貸款公司融資管理辦法，對小額貸款公司的融資渠道和手段進行規范，進行增資擴股和引進委托資金。應嘗試建立負責批發資金給小額信貸機構的小額信貸基金，解決小額貸款公司資金來源單一的問題，確保其可持續發展。二是適當放寬村鎮銀行同業拆借的額度限制，使拆入資金真正成為村鎮銀行補充資金的有效渠道。鼓勵和支持村鎮銀行創新業務品種，增加中間業務收入，拓寬融資渠道。三是加快各種業務系統建設，拓寬金融服務范圍，提高金融服務水平和效率。

(四)切實規避風險，控制和防范風險

一是健全風險控制制度，加強風險防范。對于符合加入條件的小額貸款公司，分批逐步納入人民銀行信用信息數據庫。對于當前達不到直接加入要求的小額貸款公司，可通過與商業銀行簽訂代理協議實現信用數據的報送和查詢。二是加強對工作人員的業務培訓，提高工作人員業務水平。三是建立必要的風險補償機制。建議政府建立相應的政策性保險體系，從制度上消除村鎮銀行的系統性風險。四是建立新型放貸機構服務三農和支持新農村建設的正向激勵機制。

(五)引導村鎮銀行確立市場定位和服務對象

在業務經營和發展模式上始終要遵循村鎮銀行的設立宗旨。建議設計和制定具有一定的“涉農”信貸業務指標考核辦法和評價體系，保證一定比例的信貸資金流入農村，真正體現村鎮銀行服務三農的特點。

(六)完善法律規范，糾正違規行為

加快新型放貸機構經營和發展的政策及法規出臺進程，建立保駕護航和糾錯正軌機制，促其持續健康發展。