對牧區牧民收入增加難的調查

近年來，隨著市場經濟的發展和草原保護措施的實施與深入，使養殖牲畜為生的牧民負擔增加，收入增長遲緩，牧民收入差距擴大，牧民實際收入減少，這已成為當前制約牧區經濟發展的主要問題。因此，深入探討牧民收入增幅減緩的原因和切實增加牧民收入的途徑，已經成為當前牧區經濟改革與發展中亟待研究和解決的課題。

一、牧區經濟發展及牧民收入狀況

赤峰市轄屬7旗2縣3區，現有鄉村人口352萬人，其中牧區人口28萬人，占總人口的8％，其分布在轄區6個旗41個蘇木鎮301個嘎查村中。2008年度赤峰地區國內生產總值752億元，其中牧業總產值120億元，占地區國內生產總值的16％；農牧民人均純收入為4240元，其中牧民人均純收入3987元。

改革開放30年來，雖然牧民收入水平有所提高，但其發展態勢呈非均衡增長。牧民收入在經歷了20世紀80年代由快速增長到穩定增長、90年代前期高速增長后，從90年代后期開始出現緩慢增長，并且收入增長慢于農民收入增長，收入差距呈擴大趨勢(圖1)。

從圖表1可看出，牧民收人總體上保持穩定增長，但牧民收入見構發生了很大變化，并呈現以下特點：

一是牧民生產性支出增加，收入增長空間縮小。自改革開放一直到1997年草牧場“雙權一制”落實，牧民人均純收入高于農民人均純收入。其后隨著草牧場使用權落實到牧戶，牧戶圍封草牧場的投入增加，尤其是2003年開始實施禁牧休牧政策后，牧民棚圈、飼料地建設等生產經營性支出增加，使牧民人均純收入逐步落后于農民人均純收入。從65戶農民和45牧民調查測算情況看。2003—2008年，牧民人均生產性支出平均高出農民330元(見圖2)。

二是牧民收入結構單一，增長后勁乏力。受特殊自然環境的約束，牧區牧民居住分散，城鎮化水平低，剩余勞動力轉移就業渠道狹窄，牧民增收渠道單一，主要依靠牧業經營收入，且牲畜和草牧場有限，造成勞動生產率下降(見圖3)。

三是牧民間收入差距逐步擴大，無畜戶、貧困戶增多。草原承包面積的固定性和牧戶人、畜數量變化之間的矛盾已打破了最初人均分配草畜原則下的公平。在牧區養畜大戶無償占用小畜戶或無畜戶草場，大戶吃小戶，有畜戶吃無畜戶的現象十分普遍，兩極分化日趨嚴重，貧困戶增多。

二、制約牧民收入增長遲緩的原因

(一)草場不斷退化和沙化，草畜矛盾十分突出，客觀上限制了牧民收入來源

赤峰市草原面積8600多萬畝，占全市國土面積的65％，可利用草原面積7300多萬畝。多年來，牧民在草場資源的利用上，存在忽視草場的可再生性和生態作用及對天然草場自然生產能力的合理利用等傾向，造成草原沙化、退化，致使牧業生產能力下降，人口、飼草資源、牲畜三大可再生資源與草地資源配置嚴重失衡。赤峰市90％以上草原退化，3100萬畝草原嚴重退化，人草畜矛盾日益尖銳。據有關部門測算，赤峰市天然草場理論載畜量為1201萬羊單位，而目前牲畜飼養量已達2035多萬羊單位，超載率達40％。由于過量超載、草場退化沙化嚴重，畜牧業生產能力普遍低下。

(二)牧民文化程度普遍偏低，思想觀念陳舊，致富本領不強

牧區的貧富分化不僅有勞動力和資源占有上的差別，更重要的是由于文化素質、思想意識、生產技能、經營能力上的差別所引起。一是有一部分牧民有致富愿望，但缺乏資金、技術、牲畜和草牧場少，生計困難，這部分貧困戶占90％。二是天災生病，供子女上學，債務沉重，這部分貧困戶占6％。三是一部分貧困戶懶惰，沒有致富的愿望和能力，這部分貧困戶占2％。四是民間高利貸盤剝造成貧困，這部分貧困戶占2％。有些貧困戶造成貧困的原因是單方面的，有些則是幾個方面的綜合，總的來看，造成他們貧困最根本的原因是觀念問題和缺少致富本領。

(三)畜產品價格低位徘徊，牧民在市場交易中處在劣勢地位

牧民不僅要承擔自然風險、技術風險和政策風險，還要承擔更大的市場風險。牧區的偏僻性使牧民遠離市場，以牧戶為單位的分散經營更是信息閉塞，往往在出售畜產品時，呈現“買方壟斷”態勢，畜產品價格低位徘徊。據對阿旗紹根鎮牧民特古斯的調查，2007年，他飼養的160只絨山羊產了100公斤羊絨，每公斤收購價格300至320元，收入達3萬多元。而2009年他家近200只絨山羊，產絨125公斤，每公斤收購價格200—210元左右，只能賣25000多元。據調查測算，目前牧民賣絨收入不夠飼養成本費用，收支相抵差60余元。

由于牧民增收渠道單一，主要依靠畜產品產量的增加和畜產品價格的提高，加之目前牧民增加收入的要素均發生了很大變化，草場規模又限制了牲畜頭數的增加，而畜產品價格卻在持續下降，與生產資料價格上漲形成鮮明的“剪刀差”。

(四)現代畜牧業高投入與牧民投資能力之間的矛盾，阻礙了畜牧業規模化、集約化、產業化方向發展

對草原畜牧業生產來說，草場規模有最底限，畜群規模也有最底限。經驗表明，畜群規模不足100個羊單位，則生產無法持續，300個羊單位以下則處于周轉不良狀態(見表1)。

從表1可以看出，畜群規模在40—100羊單位之間的牧戶，從事草原畜牧業投入與產出為負數。畜牧業已面臨著高投入、高產出、高效益的集約化趨勢，但是對于平均純收入不到4000元的牧民來說，如果沒有國家的支持，根本沒有能力投資。由于投入不足，棚圈、草原建設等落后，抗自然災害和飼草料自給能力不足，加上牧民仍然沿用傳統、粗放的生產經營方式，注重牲畜數量，忽略牲畜質量，致使牲畜飼養成本不斷升高。

(五)國家有關政策不協調，利益補償不到位，牧民保護生態的隱性負擔增加，影響了牧民增收

2003年，取消了農牧業稅，確實減輕了廣大牧民的負擔，然而，禁牧期間的飼養成本卻遠遠超出生態保護的付出，這一隱性負擔完全抵消了免稅額(見表2)。

表2說明，從禁牧期飼喬成本中減去國家補貼和非票牧條件下的冬春飼草料支出剩下的是純禁牧因素加在牧民頭卜的負擔：即每頭牛成本增加102元，每只山羊成本增加93元，每只綿羊成本增加21元。而禁牧、退牧的政策補助標準低，補貼面小，補助期限較短。以阿魯科爾沁旗為例，全旗1800萬畝禁牧、休牧草原，享受禁牧舍飼補助的僅有525萬畝，尚有1275萬畝的草場沒有得到補助，而享受補助的都是全年禁牧草場，每畝草場的補貼標準只有5.5公斤飼料糧，補助年限僅為5年。2002年實施的225萬畝禁牧舍飼補助工程2007年底已到期。而國家對牧區的資金投入主要集中在生態建設項目上，大部分投入資金都落實在項目區內，在與牧民緊密相關的基礎設施建設投入方面明顯不足，牧民直接受益不多。如果不進行相應的政策調整，牧民收入水平將會急劇下降。

(六)牧區金融服務主體嚴重缺失，牧民使用資金成本增加

自國有商業銀行從農村牧區退出之后，農村信用聯社也陸續撤并了邊遠地區經營效益差的信用社，這使原本脆弱的牧區金融服務更加難堪重負。其主要表現在：一是牧區金融服務主體缺失，貸款難問題突出。由于牧區經濟發展緩慢，牧區金融機構的大量撤并，導致牧區金融組織體系殘缺，相應減少了貸款投放面和投放量。據對100戶牧戶的抽樣調查，其中存在貸款需求的牧戶為87戶，暫時無貸款需求的13戶，而當年從銀行和信用社獲得貸款的只有55戶，僅占有貸款需求牧戶的63.2％。二是金融服務弱化，牧民取得金融服務費用增加。牧區金融服務網點撤銷后，給牧民存、貸、匯帶來極大不便，尤其是涉農補貼資金實行“一卡通”后，牧民領取糧食直補、退耕還林、農村低保補貼，日常辦理存取款、匯款，發放貸款都要走上幾十里路。三是牧區民間借貸利率走高，牧民生產經營成本加重。從調查情況看，牧區信貸資金供應渠道狹窄，牧民得不到應有的金融服務，資金需求只能求助于民間借貸。農村信用社貸款利率偏高，導致牧區民間借貸利率也一路走高，從15％攀升至25％，有的甚至達到30％。

三、政策建議

(一)優化畜牧業結構，提高草原生產能力，緩解草畜矛盾

一要加強沙化退化草場的治理。對于沙化、退化草地，利用國家沙源治理項目資金，在封育禁牧的基礎上，通過飛播、人工補播等技術進行綜合治理，實現草地生態的快速恢復，提高單位面積產草量。二要推進人工草地和飼料地開發。根據畜牧業生產需要，在利用好現有人工草地的基礎上，以水源建設為中心，依法建設飼料基地，強化基礎設施配套，不斷提高綜合生產能力，逐步建設穩產、高產、適度規模的飼草料生產基地，形成為養而種、為牧而農、農牧結合的新格局。三是優化牲畜結構，加快牲畜周轉。以提高畜牧業效益為主要目標，改良牲畜品種，引導牧民通過短期育肥等辦法，加快牲畜出欄，減少飼養周期，逐步形成母畜比重高、周轉快、可持續發展的牲畜結構。

(二)進一步加大牧區教育投入，加快科技興牧步伐

牧民文化素質相對低，科學技術水平不高，思想觀念落后已成為牧民收入增長的障礙。因此，當務之急是切實抓好牧區普及九年義務教育工作，在此基礎上，大力發展各種職業技術教育，加大對牧民的教育投入與培訓力度，培養一批有生產技能和經營管理能力的示范戶和帶頭人。

(三)大力推進創新經營管理體制。增加牧民收入

提高牧民收入首要的問題是使牧民融入市場，成為市場主體，掌握市場信息，進而決定自己是否生產、收購和出售。要實現這一點，就必須創新畜牧業經營管理體制，包括畜牧業產業化經營體制和畜牧業企業化管理體制的創新，以適應畜牧業發展和市場的需求。在穩定家庭聯產承包責任制的前提下，促使分散經營的牧戶組織起來，按畜牧業企業進行管理，通過優化資源配置，擴大優質高效畜產品的生產規模，提高畜牧業企業的投入產出率，進而實現提高畜牧業效益，增加牧民收入的目標。

(四)國家應建立牧民收入長效補償機制

國家應把維護牧民利益擺在突出位置，建立完善生態建設補償機制，提高禁牧、休牧補助標準，擴大補助面積，延長補助期限，并在發展后續產業上給予一定的政策和資金支持，讓牧民因禁牧休牧出現的經濟損失通過國家反哺得到必要的補償，只有這樣才能實現草原生態的自然恢復。

(五)完善牧區金融組織體系建設和金融服務功能，加大金融支持力度

1.拓寬牧區資金供應渠道，加大牧業資金投入。一是國家安排牧業經濟發展專項貸款，應考慮到牧業經濟周期長、見效慢的特點，貸款期限應定為3—5年或設立發展牧業經濟長期支持貸款，并予以財政貼息。二是適當放寬支農再貸款條件、期限和利率，拓寬農村信用社資金來源渠道，滿足牧區畜牧業發展資金需求。三是充分發揮政策性金融功能，鼓勵農發行創新信貸服務，開辦牧區綜合開發、公共基礎設施建設貸款和扶貧開發貸款業務。四是建立牧區資金回流機制，緩解牧區資金供求矛盾。國家可通過稅收、財政等政策，加快郵政儲蓄存款回流，吸引商業銀行一定比例的資金用于畜牧業經濟發展。五是進一步拓寬民間投融資渠道，規范牧民投融資方式，構建一個以牧民投資為主，財政投資為輔，信貸資金為支撐的多層次牧區投融資體系。

2.財政金融資金形成合力，破解畜牧業資金瓶頸。一是加大對牧區公共事業、基礎設施建設的政策性投入。二是建立牧業貸款風險補償機制。建立貸款風險基金，通過優惠利率、提供貼息、彌補呆賬損失或減免稅費等，鼓勵金融機構加大對牧區的信貸投入。三是發展牧區信貸擔保基金或擔保機構，解決牧戶和中小企業貸款抵押擔保難問題。四是組建政策性保險機構，對牧業貸款提供信貸保險和風險補償。

3.健全牧區金融服務體系，增強支付結算服務功能。一是商業銀行、農村信用社和郵政儲蓄要根據網點布局及業務能力，充分發揮各自在支付結算方面的資源及技術優勢，建立起優勢互補的支付結算體系。二是加快牧區支付結算基礎設施建設，拓展支付清算網絡在牧區的輻射范圍，為牧區經濟發展提供支付結算服務。