社會轉型期的縣級檔案業務指導工作

1 縣級檔案業務指導工作的歷史地位及面臨的發展形勢

1.1 縣級檔案業務指導工作的歷史地位

我是1983年開始從事縣級檔案業務指導工作的，屈指算來，已有27年的縣級檔案業務指導工作經歷。在我的檔案工作理念中，縣級檔案行政管理部門對基層單位的檔案工作實行業務指導，是縣級檔案行政管理的一大特色，也是縣級檔案行政管理部門實現檔案行政管理的一個主要手段和措施。在我27年的業務指導工作實踐中，有兩件事給我留下深刻印象：一件事發生在1984年，一位叫彭桂和的老同志到檔案局辦公室脫帽、三鞠躬，淚流滿而，感謝檔案局從縣政府餐廳雜物問的廢紙堆中找到了他的處分材料，使其能夠順利平反，恢復待遇；一件事發生在2001年，我就讀的許昌縣二高一位管后勤的老師，在我辦公室跪著哭訴找不到檔案材料，無法解決其待遇。這兩件事時刻警示著我，檔案業務指導工作雖然平凡，卻是關乎文件歸檔能否齊全完整、關乎百姓民生能否幸福和諧的大事。

1.2 當前縣級檔案業務指導工作面臨的發展形勢

隨著社會的轉型，縣級檔案業務指導工作面臨的形勢發生了哪些變化呢?這些變化主要表現在六個方面：一是隨著縣級檔案行政管理部門行政管理職能的轉變，一些原有的檔案行政管理方法和措施，已不再具有計劃經濟時代的強制約束力，檔案業務指導就是其中之一；二是檔案所有權歸屬和管理呈現多元化態勢，檔案業務指導工作也逐步向多元化服務轉變；三是各種門類、不同載體的檔案和泛檔案的大量涌現，使縣級檔案業務指導人員應接不暇；四是隨著現代信息化技術的應用，文件的載體形式和歸檔、存貯方式呈現多元化，特別是電子文件的出現，給常規的檔案業務指導工作帶來新的問題，原有的檔案業務指導模式面臨新的機遇和挑戰；五是檔案法規、技術標準的日臻完善，對縣級檔案業務指導工作提出了更高的要求；六是縣域經濟和社會建設總目標調整和社會多元化需求環境，迫使縣級檔案業務指導工作必須實行改革和完善，以適應社會轉型的發展需要。這些變化對縣級檔案業務指導來說，是發展機遇也是嚴峻挑戰。

2 對縣級檔案業務指導工作性質、特點的再認識

2.1 縣級檔案業務指導工作的性質

縣級檔案業務指導工作是縣級檔案管理部門依法對本行政區內機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作實行管理的一種職能活動。它包含兩方面的內容：一是檔案業務行政指導；二是檔案業務技術指導。檔案業務行政指導主要是指對國家有關檔案法律、法規、政策的貫徹、落實和本行政區內檔案事業發展計劃、規章制度、業務標準規范的制定、組織實施的指導，是宏觀的；檔案業務技術指導主要是指對國家有關檔案具體業務標準規范應用、檔案宣傳與教育的引導、輔導、咨詢，是微觀的。如果上述觀點成立的話，縣級檔案業務指導工作應當是一種行政管理行為，具有行政管理的性質。縣級檔案業務指導工作所具有的這種性質，是由其自身職能作用所決定的，是一種必然結果。

2.1.1 縣級檔案業務指導工作是一種法定的行政行為。《檔案法》第六條第二款明確地授予了縣級檔案行政管理部門依法對本行政區內的檔案工作實行指導的權利。這種權利的取得，是有法律依據和授權的，而不是任何一個單位都可以行使的。

2.1.2 實行縣級檔案業務指導工作是我國檔案工作實行“統一領導、分級管理”原則的體現。對于縣級檔案行政管理部門來說，

“統一領導、分級管理”的主要職能和實現途徑是由檔案業務指導部門來承擔和實現的。以許昌縣檔案局為例，業務股的職責是：一、負責對全縣檔案工作的業務指導；二、制定全縣檔案工作規劃、計劃、業務標準規范、管理辦法并組織實施；三、負責全縣有關檔案工作事項的備案、審查、批準、驗收工作；四、負責協調、督促縣直各專業主管機關做好本系統的檔案工作；五、負責對縣直機關、團體、企事業單位和其他組織檔案工作的目標管理工作；六、負責本局各科室的業務協調工作；七、負責全縣檔案工作的統計、上報工作；八、負責檔案館與縣直機關、團體、企事業單位和其他組織的業務銜接、協調工作。從許昌縣檔案局業務股的職責中我們可以看到，業務股承擔了檔案局除檔案保管、檔案利用、檔案執法監督和機關日常管理以外的所有業務管理工作。而業務股實行業務管理的主要途徑是實行業務指導，通過業務指導來達到業務管理的目的。

2.1.3 縣級檔案部門對本行政區內檔案工作實行業務指導，是縣級檔案工作長期實踐的正確選擇。以許昌縣為例，檔案工作建立初期，檔案業務指導工作在許昌縣檔案工作的建立、管理制度的完善、業務標準的推行和全縣檔案資源的積累方面起到了極大的促進作用。檔案工作“恢復、整頓、提高”時期，通過業務指導工作的開展，使許昌縣的檔案工作在短短幾年內得到了恢復發展。近幾年來，通過業務指導的有效開展，促進了檔案工作的規范化管理和轉型。許昌縣的實踐進一步證明，業務指導工作在縣級檔案事業發展的幾個關鍵階段都起到重要的職能作用，實施對轄區內檔案工作進行業務指導，是一個正確的選擇。

2.2 縣級檔案業務指導工作的特點

與省市檔案業務指導工作相比，縣級檔案業務指導工作有其自身的特點：一是從檔案業務行政指導上來講，具有被動性和主動性相統一的特點。以許昌縣檔案業務行政指導來說，無論是業務政策的制定，還是業務政策的貫徹執行，必須服從和自覺、自愿地接受省、市檔案局的業務行政指導，處于被動服從的地位；同時，許昌縣的業務行政指導在不違背有關原則的前提下，還必須發揮自身的能動作用，主動地去處理業務問題，開展富有成效的指導工作。二是從檔案業務指導的形式來講，具有更注重微觀業務指導的特點。以許昌縣檔案業務指導所處位置的特殊性來看，其面對的指導對象主要是最基層的社會單元，而這些社會單元最需要的就是具體的業務指導，這就決定了業務指導不得不把微觀業務指導放在工作的重要位置。三是從檔案業務指導的層次、管轄范圍來講，具有具體性的特點。以省、市、縣檔案局在行政級別和管轄范圍上的差異來對比，省、市檔案業務指導關注的是具有政策性、全局性、長遠性、重大性的業務指導；而縣級檔案業務指導則更加關注具體的業務工作部署和落實，基層單位具體工作的規范、步驟和進度。四是從業務指導人員的業務范圍來講，具有綜合性特點。從省、市業務指導工作部門來看，業務指導人員多有一定的專業分工和職責范圍，具有相對的獨立性。而縣級業務指導人員由于受各種客觀條件的限制，分工并不是很明確，什么業務都得干，其工作職責綜合性更強。五是從業務指導的對象來講，具有復雜性和困難性的特點。從被指導單位來說，縣級檔案業務指導面對的多是最基層的社會單元，其經濟條件、對檔案工作的認知程度以及其處事方式十分復雜，根本無法與省市檔案業務指導面對的指導對象相對比，而且數量龐大，業務指導難度極大，業務指導人員被拒之門外的事情時有發生；從被指導人員來說，縣級檔案業務指導面對的被指導人員多是兼職，有的身兼數職，而且組成復雜，學識水平、理解能力、專業知識也根本無法與省市檔案業務指導面對的專職、高學歷被指導人員相比。

3 縣級檔案業務指導工作的范圍、內容與方式

3.1 縣級檔案業務指導工作的業務指導范圍

目前，學術界和檔案部門對《檔案法》第六條第二款規定的指導范圍還存在一定的爭議。但作為縣級檔案部門來說，不能因為存在爭議而遲誤工作，應當依據《檔案法》第六條的規定和自身的業務指導能力，結合當地社會、經濟的發展狀況，來具體確定檔案業務指導的范圍。以許昌縣為例，目前檔案業務指導的范圍有以下七個方面：一、納入縣檔案館檔案接收范圍的縣直一、二級黨政機構、團體、事業單位；二、納入縣檔案館接收范圍的鄉鎮黨政機關；三、納入縣檔案館接收范圍的國有企業集團公司；四、非公有制企業(由于業務指導能力的限制，目前許昌縣只對規模以上的非公有制企業、外地在許昌縣開辦的招商引資企業實行檔案業務指導)；五、納入屬地管理的省市派出機構、重點建設項目；六、其他主動請求檔案業務指導的單位、個人，如：個人家庭建檔、小型企業建檔等；七、檔案局認為有必要給予業務指導的單位。當然，縣級檔案業務指導的范圍并不是一成不變的，各地應當根據本地的實際情況和業務指導的能力來適時地調整業務指導的范圍。

3.2 縣級檔案業務指導工作的業務內容

《檔案法實施辦法》第八條在法律層面上對縣級檔案業務指導工作的內容作了原則性規定，在具體的工作實踐中，各地檔案部門應將其具體化，以便于業務部門操作。但是，由于各地的情況不同，縣級檔案業務指導工作的具體內容也不可能完全一致。以許昌縣為例，許昌縣檔案局業務指導的具體內容有12項：一、對全縣貫徹、落實國家有關檔案工作法律、法規、方針政策的指導；二、對全縣制定、實施本行政區域內檔案工作規劃、計劃、制度的指導；三、對縣直機關、團體、企事業單位和其他組織制定、實施本系統、本單位檔案工作規劃、計劃、制度的審查、指導；四、對納入全縣檔案業務指導范圍的單位進行文件歸檔和檔案業務標準、技術、規范的審查、檢查、指導；五、指導、協調全縣各專業主管機關做好本系統的檔案工作；六、指導、協調各檔案專業協作組的工作；七、對縣直機關、團體、企事業單位和其他組織的撤、并、轉、破產單位的檔案處置情況進行指導；八、指導全縣專門檔案信息資源的整合、流向；九、指導全縣機關、企業、科技事業單位檔案工作規范化管理認證工作；十、指導重點建設項目檔案建檔、驗收工作；十一、指導、實施檔案員業務培訓工作；十二、指導、協調檔案館與機關檔案室的業務銜接工作。這12項內容是許昌縣檔案業務指導工作的常規性項目，是必須正常開展的。但在具體的工作實踐中，也會根據國家、省、市檔案局的要求和許昌縣社會發展的需要，隨時增加一些臨時性的內容，如：2003年“非典”檔案、2004年禽流感防治檔案的業務指導工作，以彰顯業務指導工作服務經濟社會建設的能力和作用。

3.3 縣級檔案業務指導工作的方式問題

對這個問題，實際上是涉及對“指導”一詞怎么理解的問題。《現代漢語詞典》中“指導”詞條下有兩層意思：批示、教導；指點、引導。而“批示、教導”有教育、引導的意思；“指點、引導”有疏導、輔導、咨詢的意思。因此，我個人認為縣級檔案業務指導工作的方式就是批示、教育、指點、引導、疏導、輔導、咨詢。實際上，這些方式也是縣級檔案業務指導部門或業務指導人員在H常工作中經常使用的工作方式。目前，在縣級檔案業務指導工作中爭議最大的就是“批示、教育”是不是檔案業務指導工作的方式問題。有的認為，檔案業務指導就是引導、疏導、輔導、咨詢，是一種服務行為，而“批示、教育”則是具有強制性的，不符合縣級檔案業務指導的實際。其實，這只是對縣級檔案業務指導工作的一種誤解。關于縣級檔案業務指導工作的性質問題，第二單元已作了論述，這里用一個實例來加以說明：2008年許昌縣檔案局依據國家檔案局八號令要求，對縣直機關、團體、各鄉鎮編制的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表進行審查批復，其程序是：報送機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表、機構“三定”方案、內設機構職責簡介——業務指導人員審查——反饋審查意見——報送單位修訂材料一一再次報送材料——業務股審查并報主管局長審批——檔案局辦公室行文批復。從實例中我們可以看到，縣檔案局對相關事項的審查、審批過程，實際上就是一個完全意義上的檔案業務指導過程。

4 縣級檔案業務指導工作存在問題的分析

我們知道，檔案管理具備兩方面的基本功能：一是檔案質量的維護功能；二是檔案利益的維護功能，那么，作為縣級檔案業務指導工作來說，通過業務指導來實現檔案管理的兩項基本功能，則是縣級檔案業務指導工作的基本內容和最終目標。在計劃經濟時代，縣級檔案業務指導可以通過嚴格的行政管制行為來輕易地實現。，但面對社會轉型期社會的多元化因素，縣級檔案業務指導要實現其最終目標，已顯得力不從心。在具體的實踐過程中，文件規范化整理要求與基層檔案員業務素質不高之間的矛盾，縣級檔案業務指導能力與不斷擴大的業務指導需求之陽J的矛盾，統一管理模式與多元化管理模式之間的矛盾，維護國家檔案信息資源完整與不同利益主體檔案利益需求之問的矛盾日益突出。這些矛盾的日益突出，又進一步導致業務指導工作更多地注意具體的檔案業務環節、檔案管理內容，使業務指導工作在指導范圍、內容和指導方法上產生偏差。其主要表現是：

4.1 違背檔案業務指導層次節制、分級負責原則，過多地涉入基層單位的檔案管理事務。按照《檔案法》及《檔案法實施辦法》的規定，縣級檔案業務指導部門和基層檔案機構分別有不同的業務指導范圍和要求。但在縣級檔案業務指導實踐中，業務指導部門直接涉入基層單位進行業務指導的事例，數不勝數。如：許昌縣檔案局業務指導人員每年都要直接參與機關檔案管理規范化認證、企業與科技事業單位檔案升級活動，消耗大量的人力和時間。這種“越俎代庖”的業務指導行為，雖然說其出發點是好的，促進了工作的開展，但我們認真地反思一下就會發現，這種業務指導行為是違背檔案工作“統一領導、分級管理”原則的。它不僅打亂檔案業務指導層次節制、分級指導的體系，而且也會導致縣級業務指導工作量的不斷增大，使本已不足的縣級檔案業務指導能力難以承受。

4.2 超越業務指導能力，過分擴大業務指導范圍。我們以許昌市各縣為例。一個縣的檔案業務指導人員多的4～6人，少的只有2—3人。而按正常的業務指導工作來說，納入縣級檔案業務指導范圍的單位平均在150個。檔案業務指導人員與應接受業務指導的單位比例是1比25～1比75。這個比例與其他行業來對比，業務指導已處于超能力運行中。而且，每年還要根據省市檔案部門的要求，開展檔案規范化管理認證、社會主義新農村建沒檔案建立、重點建設項目檔案監管驗收等工作。這里提及的每項工作，都要比正常業務指導工作的工作量大幾倍，而且有些工作并不屬于業務指導工作的指導范圍。

4.3 出于對檔案完整、文件歸檔質量的考慮，過多地關注具體業務。按照《檔案法》第六條、《檔案法實施辦法》第八條規定，縣級檔案業務指導對基層單位的指導應是宏觀的，沒有對基層單位具體業務進行指導的義務。但由于目前縣級機關檔案員更迭頻繁、業務素質不高，業務指導人員出于保證文件歸檔質量和檔案完整的職業責任，不得不具體幫助基層單位完成文件歸檔、整理工作。以許昌縣為例，每年檔案員的更換率在25％以上，業務指導人員不得不當這些單位的“雇傭工”。而這種“授之以魚”的做法，必然會導致業務指導工作陷入基層單位的檔案整理事務中，進一步“弱化”縣級檔案業務指導工作的能力。

4.4 職責缺失，對新領域、新技術方面形成的檔案疏于指導。社會的轉型，催生了一批新的社會領域和新的技術。面對這些新領域、新技術方面形成的檔案，該如何去收集，如何去歸檔，如何去管理，急需檔案業務指導部門去規范、去指導。但目前實際情況是：縣級檔案業務指導部門很少去指導，大有任其發展、放任自流的趨勢。這個問題雖然有一定的主、客觀原因，但也是縣級檔案業務指導部門職責缺失的具體表現。其實質是縣級檔案業務指導能力的不足和業務指導能力具有缺陷。

5 對縣級檔案業務指導工作變革的思考

5.1 縣級檔案業務指導工作變革的基本原則縣級檔案業務指導工作變革的基本原則，必須是在確保國家檔案信息安全完整的基礎上，調整職能，完善工作機制，提高縣級檔案業務指導工作的整體能力，滿足轉型期社會發展對檔案業務指導工作不同層次的需要，促進“覆蓋人民群眾的檔案資源體系、覆蓋人民群眾的檔案利用體系”的建立。

5.2 縣級檔案業務指導工作變革的設想

縣級檔案業務指導工作的變革，關鍵是為縣級檔案業務指導工作“卸載”，使縣級檔案業務指導工作從繁重而不現實的具體業務環節中得以解脫，回歸到檔案工作政策與業務技術的指導上來。先讓我們看幾個許昌縣檔案業務指導工作中的實例：

實例一：2001年，某發制品公司出資20000元，請求檔案局為其整理檔案。接洽后，許昌縣檔案局及時組織五名退休老同志由一名業務指導人員帶隊，歷時一月半，完成了該公司檔案整理與人員培訓任務。

實例二：2004年，某面粉有限公司決定對公司檔案進行規范化整理，提供勞務報酬15000元。許昌縣檔案局應邀由一名業務指導人員帶隊，組織四名退休老同志為其整理檔案，歷時近一個月整理各類檔案200多卷。

實例三：2005年，某房地產有限公司出資18000元，委托許昌縣檔案局為其整理檔案。由于該公司不屬許昌縣管轄，加之檔案局業務人員正在協助縣疾控中心晉升國家二級檔案管理先進單位，檔案局只好委托4名業務熟練的縣直檔案員承擔此項工作。

實例四：2001年～2002年，許昌縣檔案局為確保文件歸檔工作改革順利進行，堅持單位自愿原則，在全縣推行了由檔案局代為進行文件歸檔示范工作，經與物價局協商，收費標準為每件2元(包括卷盒、目錄打印、裝訂等耗材)，每年有90多個單位要求檔案局代為進行文件歸檔工作。示范工作結束后，每年仍有30多個單位要求業務股代為進行文件歸檔工作。從實例一至實例三中我們可以看到，許昌縣檔案局通過組織退休老同志、機關業務熟練的檔案員來承擔非公有制企業的檔案整理工作，有效地緩解了業務指導能力的不足，滿足了非公有制企業的需要。但我們深入想想就會發現，這種緩解僅僅是暫時的，是權宜之計，而且很不正規。而實例四則告訴我們，由于種種原因，縣級檔案局對縣直機關、團體、企事業單位和其他組織的業務指導壓力和工作量不但沒有減少，反而有增加的趨勢。這種壓力和工作量增加的趨勢，也必須有一個“卸載”和疏導的途徑來緩解。那么，有沒有既可以滿足基層單位需要，又能為縣級檔案業務指導工作“卸載”的途徑呢?我認為是有的，我們不妨從以上四個實例給我們的啟示中找答案。

5.2.1 推行檔案中介組織服務。實例一至實例三給我們這樣一種啟示，針對數量龐大的非公有制企業和社會組織的檔案工作，單靠縣級檔案部門有限的業務指導能力和組織退休老同志，實踐證明是不可行的。但不去指導，又與《檔案法》的規定相違背。既然非公有制企業因檔案管理人才和專業技術的原因，有將文件歸檔工作和檔案管理推向社會的意愿，那么，檔案部門就應當順其要求，推行檔案中介組織服務。即在縣級檔案業務指導部門的監管下，由檔案中介組織來承擔起對非公有制企業和社會組織檔案工作的業務咨詢、檔案整理和檔案托管服務。推行檔案中介組織服務不僅符合“把本該由社會承擔的職責還給社會”的職能轉變要求，也是縣級檔案業務指導把具體的事務性指導從職責中分離出去的一條有效途徑。

5.2.2 建立文檔服務中心。實例四給我們的啟示是：針對縣級黨政機關、團體、事業檔案工作對縣級檔案業務指導的長期依賴，如果沒有一個“卸載”渠道來緩解，是縣級業務指導能力無法承受的，需要建立一個事業型的機構來緩解業務指導的壓力。目前來說，最好的辦法就是在黨政機關辦公集中的地方建立文檔服務中心。文檔服務中心主要負責對納入范圍的縣直黨政機關、團體、事業單位處理完畢應歸檔文件(紙質、電子)的接收、整理、鑒定和保管。必要時，縣檔案局可以根據《行政許可法》的規定，授予文檔服務中心對所轄縣直黨政機關、團體、事業單位檔案工作的業務指導權。建立文檔服務中心，不僅可以解決檔案業務指導工作量“負載”過大的問題，而且為檔案業務指導工作的“卸載”提供了適宜的“承載點”。

5.2.3 設立檔案業務指導網絡服務平臺。實例一至實例四還給我們這樣一種啟示：縣級業務指導工作面對數量龐大的、辦公分散的被指導單位和被指導人員，需要建立一個高效、快捷的業務指導平臺，來適應和滿足基層單位和檔案員的需要。傳統的檔案業務指導方式是面對面的，不僅費時、費力，而且效率不高。現代網絡信息技術的應用，為縣級檔案業務指導工作擴大指導面、減輕勞動強度提供了平臺。特別是在對鄉鎮和企業的業務指導上，其效果更為明顯。

縣級檔案業務指導工作的變革是一個過程，需要一定的時間，也許還會走彎路，但我相信，把對基層單位具體的檔案整理從縣級檔案業務指導職責中剝離出來，把本該由社會承擔的職責還給社會，一定會成為縣級檔案業務指導改革和完善的趨勢。

(作者單位：許昌縣檔案局

摘自《檔案界》網站)