論甘乃光與“文書檔案改革運動”

摘要：本文從甘乃光“好談理論”到對“實際政治”的關注，以行政研究而奠基，融入國民黨政治文化主流，并主持行政效率研究會、推行文書檔案改革運動，探究了其作為一個政治官員，推行文書檔案改革，提出文書檔案連鎖法，對我國檔案學的建立作出很大的貢獻的思想淵源。并對其不斷通過多渠道了解認識西方，并以豐富的西學知識具體運用到整個運動實踐的各個環節中，這種與時代潮流相契合的程度及其前因后果作了進一步的深入探究。

關鍵詞：甘乃光；文書檔案改革運動

甘乃光是中國檔案事業近代化的領軍人物，在中國檔案事業發展史上影響頗為深遠。20世紀30年代，南京國民政府曾進行過一次旨在強化國家機器、增進行政辦事效能的行政效率運動和文書檔案改革運動。甘乃光時任國民政府內政部政務次長，他提出“行政效率”問題，更“以身作則”，

“先從小處做起”，主持1933年6月行政院召開的改革公文檔案會議，推行文書檔案連鎖法，積極投身文書檔案改革實踐。然而，從甘乃光個人的角度，他在行政效率改革運動中推行文書檔案改革運動頗具意味。從嚴格意義上講，甘乃光并非檔案界中人，作為一個政治官員，他推行文書檔案改革，提出文書檔案連鎖法的思想淵源如何?

1 從“好談理論”到對“實際政治”的關注

1927年12月11日，在共產黨人葉挺、張太雷直接指揮下，中國共產黨發動了廣州起義。當時，甘乃光任廣東省黨部改組委員、廣州市市長。1928年春，國民黨中央就以“袒廣州暴動”的罪名，停止了甘乃光的廣州市市政委員長職權。此后不久，甘乃光赴美國留學，在芝加哥大學行政研究院當研究生。后又到英、德、法等國考察游學，歷時一年。棄官游學是對甘乃光政治生涯影響深刻的事件。事情因廣州起義而引發。我們說棄官游學對甘乃光政治生涯有深刻影響，不僅是指其政治處境的改變，更重要的是指其政治思想取向的轉變。從某種意義上說，正是這樣的政治思想取向的轉化，最終將甘乃光推向了國家政治的中心，推向國民政府行政效率運動的前沿。

蔣家國民黨政府以“袒廣州暴動”的罪名加于甘乃光似乎牽強，然而又非無的放矢，其中蘊含著必然，這個必然存在于甘乃光當時的政治取向。

1922年甘乃光從嶺南大學經濟學系畢業后留校任助教兩年。“斯時乃光乃熱血青年，辦事積極認真干練，出類拔萃”，“他的精力和才能引起廖仲愷的重視。廖時任國民黨左派高層的領導人物，他任甘為秘書，并對甘加大提拔”。初入仕途，甘乃光“像一切投身革命運動人們一樣”，是“好談理論的”。他推崇孫文主義，政治上主張聯俄聯共，贊成開展工農運動；任職農民部長期間，他“以孫中山先生三民主義的觀點為論據，著文《官僚劣紳為什么會反對農會》等篇，思想極左，吐詞甚激，頗似階級分析之觀點”。然而問題就在于，自孫中山去世后到蔣介石以軍事領袖行使獨裁，國民黨內部從政綱政策到組織路線，均改弦易轍。蔣介石一方面終止聯俄容共政策，另一方面為了與共產黨劃清界限，將三民主義意識形態中原有的“左”的和一切稍帶急進和社會改革色彩的東西，統統當做“共黨”余毒拋棄掉。這樣，理論(理想)的實現于甘乃光非但不易，而且因“左派”國民黨人的身份，其遭遇更勢在難免。事實上，在國民黨1927年～1928年的清黨運動中，除了真正的共產黨員和青年團員外，一些平日思想比較“左”傾的國民黨員皆受到牽連。不少真正有信仰、有理想、有革命熱情的黨員受清洗被淘汰。面對如此復雜多變的政局，甘乃光“痛感理論的破產”，由理想與現實的反差所帶來的失落感最終把他逼向政治流亡的地步。

歷時一年的海外游學，甘乃光收獲的是豐厚的理論和由此帶來的思想轉變。

“由美國經過英國的時候，英國的實際政治給我的印象很深。我覺得英國所側重者不是政治的理論，而是政治制度和機構的運行……我在這個實際政治的氛圍中雖不久，但我思想的轉機正在那時伏下了。”這里的“思想的轉機”深藏意味。通過對“袒廣州暴動”這一政治事件的成功應變，雖然甘乃光在政治上暫時失去了職位，但在對國外政治特別是西歐其他國家政府行政程序的考察和研究過程中，甘乃光對時局有了重新的認識。他接受歐美行政學說并深為英國實際政治之運動所折服；他越來越認識到光“好談理論”是不夠的，正如后來他在自己的回憶性文章《我的行政研究的開始》里所謂：“理論是事實之母的時候少，事實產生理論的時候多。”回國以后，甘乃光先是在上海專心從事譯著，曾把懷特的行政學總論譯出，對行政的研究隨之更加感興趣。1931年“九·一八”事變后，國民黨內各派在“共赴國難”的口號下重新聯合。11月，在國民黨第四次全國代表大會上，甘乃光被恢復黨籍，重新當選為中央執行委員會委員和中央政治會議委員，任國民黨中央宣傳委員會委員。1932年5月，任內政部政務次長(部長黃紹竑)。此后，甘乃光逐漸脫離了與汪精衛、陳公博的政治聯系，開始向蔣介石靠攏，并致力于行政管理技術的工作。

2 以行政研究而奠基，融入國民黨政治文化主流

幾番曲折，甘乃光終于重返國民黨政壇。對于甘乃光而言，重返政壇一個首要解決的問題，就是如何融入到國內的政治文化主流。行政研究成為他邁進的基礎性一步。事實證明了甘乃光這一步的成功，1932年5月，甘乃光出任內政部政務次長，這是甘乃光重返政壇的一個起點，而他關于實際行政的研究實踐也由此開始。

2.1 內政部文書檔案改革的試行

甘乃光注意到文書檔案的改革絕非偶然。20世紀30年代，對公文實施改革以提高行政上的效率幾乎成為國民黨從中央到地方的改革共識。“在文書方面由收文以至于發文，亦經過種種處理手續，此等手續之繁簡快慢，與行政或公務進行上之效率有密切關系，故論行政效率者，莫不首先注意文書處理之是否迅速簡捷。”當時一些明達之士，如陳立夫在中央黨部、蔣夢麟在教育部、黃伯樵在上海市公用局，就已經率先進行了關于文書檔案管理工作的改革，且成績頗顯著，只是未能擴大為普遍的運動。1932年甘乃光出任內政部次長，立即著手文書檔案改革的研究與試驗，這是他全面分析國內實際政治趨向的結果。

初到內政部，甘乃光明顯感到部內文書檔案管理存在諸多問題。

“我一開始辦公即感覺到文書處理的缺乏效率……但是管理收發(總收發和內收發)檔案的也有四十多人，但是一件公事的發出，因手續繁復之故，非一周不行，費時失事，影響很大。”為此，他先將這一突出問題拿出來做詳細研究，在部內的紀念周報告文書改革的問題。當時部內有人以為甘所提“問題太小”，最好換一個“大問題”。對此，甘乃光并不松懈，他主張從小處做起，但并不把大事忽略了不做。他在內政部推行的第一件事就是省去收發科，目的在于減少部內不必要的機構設置，提高工作效率。他的這一舉措頗顯成效，不但將五六個人的時間騰出來做別的事情，而且收發事務依然進行無礙。這小小的成功很大地鼓舞了甘乃光，使他有對檔案管理工作做進一步研究的決心。為了探尋新的檔案管理方法，甘乃光曾到衛生署參觀用卡片登記檔案的試驗，后又到中央黨部組織委員會參觀考察檔案管理法。參觀之后，他決定效仿試辦卡片登記辦法。但此番試驗，結果并不理想，卡片弄好后沒有被應用，除了警政司肯嘗試外，其他各司都推諉下去，只得停止。這次失敗的經歷，使甘乃光發現了很多新問題，而有繼續做更切實研究的決心，之后便有了文書檔案連鎖法的試驗與推行。

除了致力于文書檔案改革外，為了促進部內對問題研究的深入，甘乃光還實行科員辦事員作研究論文的辦法，規定每人須就他所職掌范圍內的問題作出報告和具體的建議。此辦法經多次推行，其成果即部內人員真正認真關注起來，一些論文的建議亦因有利于現實而被采用。

2.2 “行政效率”問題的提出

從國外行政管理的發展來看，20世紀20年代至30年代，正是歐美行政學家提倡行政效率研究的時期。“現代歐美國家，為適應時代求計，莫不努力求于組織之完備，謀效率之增進，特設機關，延聘專家，研究調查方法。”當時的學者與官員部把提高效率作為研究行政、進行行政改革的原動力。從國內形勢來看，南京國民政府成立以后，面臨一個黨(國民黨)、兩個政權(南京國民政府和武漢國民政府)、三個中央黨部(南京國民黨中央黨部、武漢國民黨中央黨部和上海國民黨中央黨部)的四分五裂局面。蔣介石為整合國民黨內各派力量，達到軍事、政治權力的集中，推行“攘外必先安內”的反動政策，把主要精力放在軍事行動上，對“行政”問題在較長時間內比較忽略，致使政府內部管理機構運轉不靈、人浮于事、效率低下。1930年12月到1931年7月，蔣介石針對“蘇區”的三次“圍剿”均告失敗，國民黨政府陷入極其被動的境地。

面對此種現實和后果，國民黨內領導人物和謀臣策士愈加意識到政府管理的重要性，蔣介石在“剿匪”區便率先推行了一系列行政改革措施，并一定程度上取得成功。此后，這一系列改革措施被行政院接受，作為改革方案在全國推廣起來。可以說，此一時期正是國民黨當局對自身行政機構存在的問題進行探討和解決的開始。在此背景下，甘乃光愈加相信中國行政效率促進的必要和可能。他在歐美行政學理論中效率研究的趨向影響下，以在芝加哥大學行政研究院學過的行政學原理為指導，提出“行政效率”問題。他稱：“中國正走入行政集權與人民參政之復雜途徑中”，“強有力有效率之政府必須建立，以樹民族復興之基本……”他指出：

“效率不單是速度和準確的問題，量的問題，而且是質的問題。”“不過單就行政上之狹義的、事務的、機能的效率而言，而未及于廣義的、政治的、服務的效率……欲使行政不獨有狹義的效率，而且有廣義的效率，便須注意政策問題……”由此可見，甘乃光所謂“行政效率”問題，不僅要使行政機關運行在“量”上有改進，更要顧及機關在政治上、服務上“質”的推進。他認定，行政效率的實現，良好的政策是先決條件。當時，適逢行政院文書檔案改革方案實施后成績頗為顯著，于是順勢地，行政院決議成立行政效率研究會籌備處，甘乃光擔當重要職責。籌備處的成立，在近代中國是破天荒的創舉。如何辦理?仿行上述的歐美國家的做法，特設機關，延聘專家，研究調查方法成為當時的主導思想。只是在人員、設備、研究方法等都成問題的情況下，這樣的效仿于實際的實施上困難重重，輿論對他們也表示出懷疑的態度，甚至有“又成立一新機關的譏評”，以至于甘乃光在著手籌備之初，就“曾發生過能否把這個重責擔負起來的疑慮”。最后，他一邊在幾個熱心的朋友主動幫助及各部會的代表極力幫忙籌備之下，一邊“警惕而更加努力于事”。終于，“不久輿論已轉為贊助的態度，替我們鼓吹，行政效率提高的需要，漸為國人所共認。”

3 主持行政效率研究會，推行文書檔案改革運動

3.1 甘乃光行政效率改革思想與實踐

對行政及其效率的重視，反映了近代中國積極的國家觀念。在中國傳統的政治思想中，道教主張無為而治，儒家則以政簡刑輕為致治原則，其理想是垂拱而天下平，對行政沒有積極的興趣，更不會注重效率。民國以后，受西洋近代政治觀念的影響，中國人的國家觀念才由消極趨向積極，行政效率改革正是20世紀20年代～30年代中國人為追求近代民主政治而發出的強烈呼聲。

甘乃光是較早關注行政效率問題的人。他在內政部推行的文書檔案改革，亦是為實現行政的現代化和效率化的目的。雖然，在當時的中國來看，關于行政改革的理論與思想，大部分是在西學東漸的過程中從西方科學管理思想當中舶來，甘乃光對其的研究亦不可避免地受到影響。但是，從甘乃光的改革實踐及同時期形成的與改革相關的著作中，我們可以看到甘乃光對西方行政思想的批判性認識及對近代中國行政變革具有建設性的設想。

3.2 關于中國行政革新的設想

行政管理是技術性的事情。從國外行政管理的發展來看，20世紀20年代至30年代，正是歐美行政學家提倡行政效率研究的時期。“現代歐美國家，為適應時代求計，莫不努力求于組織之完備，謀效率之增進，特設機關，延聘專家，研究調查方法。”當時的學者與官員都把提高效率作為研究行政、進行行政改革的原動力。對中國行政的革新，甘乃光的態度是積極的。“中國行政之需要改革，乃鐵一般的事實”，“所謂行政改革，即改革運用政策的機構人員與工具的問題，使之現代化，效率化。政權無論如何轉移，而此運用，不能不講效率”。他認為中國的行政革新“應有一個行政研究的機關，把中國的行政實際問題，加以檢討，提出試驗”。這些觀點大多是受啟發于當時歐美國家的行政學理論與實踐。但他對行政革新的認識又不止于此，而是還有更高水平的認識。他說，

“歐美的行政研究機關，或是站在純粹科學研究的觀點，來做理論的探討，實際與否不是他們的事，或是要做行政革新的試驗而設立”，“中國行政的革新，不是單純販運外國行政理論所能為力”，“我們的行政效率研究會既不是為了純粹理論研究而設，既做理論研究也不能單純評介歐西的理論，而須根據中國現實的行政及其他狀況，創造自己的理論”。對于“應該研究的問題”，甘乃光認為應該有八種：(一)組織運用；(二)人事行政；(三)財務行政；(四)庶務行政；(五)參考資料；(六)施政程序；(七)各級省市縣政府的個別級關系的問題；(八)各種專門行政的問題，如財政交通行政等。這些認識很多是對西方行政改革理論的借鑒，但應該說都比較切中當時國民政府行政管理的要害。

盡管甘乃光已經充分認識到中國行政改革的緊迫性，并在醞釀變革方法的時候試探性地提出設想，但他并不認為當時中國已經具備進行實質性行政改革的條件。他說：“現在我國政治尚未完全上軌道，客觀障礙至多，即有可以實行的行政改革方案，也不易拿來推行。”因此，行政改革的研究之于甘乃光，是在種種的矛盾之中推進，

“除了繼續努力之外”，更“企望全國人士的指導和贊助”。他堅信，

“就算是終于失敗，它對于我自己，對于社會總還不至于沒有一點意義罷”。

3.3 關于文書檔案改革

南京國民政府的文書檔案管理，沿襲了民國初甚至清末的方法及管理體制，在管理方而仍然存在著很多封建性。“我國檔案管理，雖可說自成立政治組織時便有，但是管理方法，一向缺乏合理的辦法，至于檔案管理的研究，則只是近三年來的事了，所以檔案管理現時在我國感到極度困難，因檔案管理不善而影響及公務上之效率和種科積弊，實在很多。改革檔案管理，實在是提高行政效率的一個必由之路。”…另一方面，亦是最重要的，甘乃光認為：“在中國，行政的改革，與別國實為一樁不易進行的事情，要有學理的研究，要有事實的需要，要有實際可行的方案，最重要的，不可即由此而發生政潮，因此運動若在初期，即發生激烈的反抗，則此運動即易挫折……各級行政的改革亦然，當使各級政府人員改革的自覺，然后其他的改革運動，自然應運而生。于是遂定各級政府人員感覺最敏感而人人有關的文書檔案改革為入手，問題比較的小，而范圍與普遍性比較廣大。”這應該是推行文書檔案改革的初始原因。

對文書檔案改革，甘乃光抱著這樣的態度：一是學理的研究與實地的試驗相結合。正如李樸生在為何魯成著作做序言所謂：“檔案管理是一種技術，所以改革檔案管理不是幾道命令可收效的，必須經過一番研究，多次試驗。”甘乃光在推行文書檔案改革之初始，就非常強調理論與實踐相結合的方法，不僅草擬計劃和方案，而且將計劃與方案在自己的機關作試驗，一個方案非等到付諸實踐，不視為完成。他曾對何魯成說：

“檔案管理是不能全憑理論的。你沒有管理過檔案，研究的時候，必定要感到隔膜。而你研究出來的東西，實際上未必能用。”二是注重宣傳推廣的工作。這與美國行政效率局推行行政改革“不重宣傳而重事實”的態度有明顯的不同。“檔案管理具有通用性，不是主義或政策，只要有妥善的辦法，各方都是樂用的。”因此，文書檔案改革應該在各方試驗當中加以宣傳推廣。事實證明，這種試驗加宣傳的方法頗具成效。1935年3月，甘乃光調到武昌行營任政務處長，武昌縣政府奉令試驗文書檔案科學管理，由甘乃光派員指導，他同時又于到四川之便，在省政府對此問題進行講演。其間，周連寬、孔充兩人把武昌縣試驗的結果，寫成《縣政府文書處理法》、《縣政府檔案處理法》兩本書，以行營第五處名義出版并分送各機關作為參考。各機關尤其是縣政府采用該書辦法的很多。由是，文書檔案改革運動幾經試驗宣傳，由中央推行到部分省(市)縣。

在甘乃光看來，通過試驗和宣傳推廣，將各機關檔案整理的原則、方法制度基本樹立起來，這是改革的基礎性一步，是為實現檔案整理的統一。在這個基礎上，甘乃光還有另一個更大的設想，是要設立中央檔案庫。他說：“從前因為各機關檔案的管理，很多的方法是不太合理，所以把整理各機關的檔案做第一步，現在的情形，較前顯進步，自行政院以至于縣政府，如蘭溪、武昌等縣，都有成績，設立中央檔案庫將加速推進各方面的進步。”盡管在今天看來，當時甘乃光所謂“中央檔案庫”，并不具備現代意義上綜合檔案館的開放性與公開性，它充其量是國民政府對屬于政府財產的檔案實現集權管理的機構，強調檔案管理是政府的一種權力的象征。但從當時歷史條件來看，甘乃光的這種設想實際又反映了資產階級希望掙脫封建藩籬，重新建立一套科學的、統一的檔案管理模式，使檔案保管機構能夠適應階級政治的要求，因而具有一定的積極意義。但由于種種的原因，設立中央檔案庫的沒想，在國民政府時期并未實現。

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(作者單位：廣西百色學院中文系來稿日期：2009-10-05)