探索構建“三會村治”新機制

如何擴大和發展農村基層民主?連云港正積極探索村民議事會、村民委員會、村民監事會“三會”村務治理新機制。這是農村擴大基層民主和提高農村治理水平的一個有益探索。

“三會村治”新機制構想

英國思想史學家阿克頓說過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！比绾畏乐埂懊襁x”的村官蛻化變質成為“初任時是好人，放松監督時是狂人，發展下去變罪人”的現象發生?我們認為，關鍵是完善權力的配置。許多腐敗問題的發生都與權力配置不科學、結構不合理有關。具體講就是健全和完善村權運行機制，在實體和程序層面，按照公開透明、規范有序、制度有效的權力運行原則，對村權授予機制、村權運轉機制、村權制約監督機制不斷進行創新。從法律層面上講，村民自治所要解決的核心就是在村級資產所有權和管理權分離的條件下，通過建立一套既能分權，又能相互制衡的制度，防止管理層(村民委員會)對所有者(村民)權益的背離，從而達到保護所有者(村民)權益的目的。即搭建一個權力受制衡、民主受保障的平臺。

制衡的制度是制度的制度。某種意義上，我們不缺乏制度，缺乏的是制衡。我們認為，新形勢下，加強農村基層民主政治建設和黨風廉政建設，必須從村權(村民自治權)制衡(權力制約、程序制約、權利制約)這個關鍵環節人手，按照決策、執行、監督“行政三分”的理論，將村權進行三分。借鑒現代企業制度中企業治理結構模式(股東大會、董事會、監事會、經理管理層)，設立村民議事會、村民委員會、村民監事會，“三會”村務治理機構，分別行使村權(村民自治權)中的決策權、管理權、監督權，構建“三會村治”新機制。

“三會村治”新機制，是將民主制度、操作程序、群眾監督結合起來，建立起的一個比較系統、全面、科學、規范的民主村治模式?！叭龝逯巍钡谋举|是民主自治，核心是權力制衡，特點是程序規范，即通過完善民主制度，規范權力運行，嚴密工作流程，強化監督保障，逐步形成一個自我管理、自我監督、自我服務、自我發展的運轉機制。

“三會村治”新機制的本質特點

“三會村治”新機制本質特征是以權力制約為前提，經過分權程序劃定權力行使界限，使權力分散，從而構成權力之間相互牽制、相互制衡、相互約束的機制。它與權力監督相比，主要有以下特點：一是思路不同。權力制約是將權力進行分解，使權力行使時內部分散的權力之間構成相互制衡、相互約束，從而避免權力濫用，權力的總量沒有增加，也沒有增加社會成本。而權力監督在原權力之外，引入另一個監督權以監督、限制原權力，權力的總量增加，社會成本也增加。二是作用的機制不同。權力制約通過分權并使分散的權力相互制衡、相互約束，從而使權力不能濫用，一般是通過建立制約機制及控制程序來實現的，權力監督是引入監督權以監督原權力，使之不敢濫用。三是法律性質不同。權力制約主要是通過內部的制約程序，通過分權的思路來預防權力的濫用，它是一種機制及程序的控制，因而具有“法治”特征。而權力監督是通過上位的監督權對下位原權力進行監督，使下位的權力不敢濫用，因而帶有一定的“人治”色彩。四是效果不同。權力制衡通過分權，使分散的權力之間相衡、相互牽制、相互約束，因而是一種同行(內行)之間的制約，而權力監督是監督權對原權的控制，相對于原權行使者“外行”，是“外行”對內行的監督。五是監控深度不同。權力制約內部是同行(內行)制約，因而不僅可以解決權力行使的合法性問題，而且也可以解決權力行使的合理性問題，而權力監督由于相對是外行監督，因而一般僅局限于合法性監督，難以解決合理性問題。

綜上所述，在權力運行監控的兩個根本機制中，權力制約相對于權力監督，具有顯著的優點，如成本低、效果好、監控深度深，它側重于權力內部制衡機制、制衡程序的構筑，以達到權力不敢濫用的功效，因而是法治意義上的制度預防。

“三會村治”新機制構建中面臨的困難和問題

村莊非制度化因素對“三會村治”新機制產生負面影響。村莊是一個“抬頭不見低頭見”的熟人社會，它雖然有利于村民獲得相對充分信息進行理性判斷，但農村特有的宗族宗派、關系鏈、人際圈和派系等無法回避的人情滲透以及受封建專制和計劃經濟的影響，重人治、輕法治的固有文化勢必會影響“三會村治”新機制的正常運作。

現有的權利分配和利益格局的調整，使村干部缺乏推行該制度的動力。村干部作為一個理性主體在推行這項制度時，其積極性來源于對自身成本——效益的判斷。“三會村治”新機制在一定程度上可以構建農村矛盾內部化解的機制，促進農村社會的穩定，成為村干部看得見的政治收益。但是隨著這項制度的構建到一定階段，特別是當對村務的監督以及村干部的約束，割斷了村干部非制度性的利益臍帶時，村干部作為既得利益者必將成為該制度的反對者或消極支持者。另外，在議事會、監事會功能充分發揮的同時，也增強了村民的組織動員能力?，F階段政府行為尚待規范的情況，如土地征用、拆遷安置、村級公款出借等必然會受到村民的抵制，這無疑會影響基層政府推行這項制度的動力，從而成為當前推行這項制度的難點所在。

如何保證“三會”各主體有序協調運轉仍需進行探索。為什么要建立這項制度?制度怎么運行?黨支部、村委會、議事會、監事會之間的關系如何處理?這些在制度設置上基本明確，但在實踐中經常會因各種因素導致偏離。制度的設置必須能夠做到不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。因此，在抓好制度和監督的同時，還需要強化教育，使設置的制度和監督內化為黨員干部群眾的文化因素。但這需要“文化土壤”，需要基層民主政治環境的不斷優化和村民參與政治熱情的不斷提升，而這必將是一個漫長的、艱巨的、復雜的過程。

“三會村治”新機制的實施

綜上所述，我們認為“三會村治”新機制在理論上是成熟的，在操作層面是可行的。鑒于農村基層民主政治建設和黨風廉政建設的長期性、艱巨性和復雜性，我們建議在一些地方先行試點，再逐步推廣，最終上升到立法層面。具體實施過程中，我們認為，首先要取得地方領導的全力支持，離開地方領導的參與支持，再好的方案也是一張白紙。其二要對模式方案進行更大范圍更深層次的咨詢修訂，以期更加完善。其三要對鄉、鎮、村干部及村民組織全面培訓，把模式方案的目的、意義、作用不斷進行灌輸，優化村治模式實施的軟環境，提升村民參與民主政治的熱情。其四以點代面、點面結合逐步擴大試點范圍。其五適時對外宣傳所取得的經驗，取得上級的認可，擴大對外影響。這里需補充說明的是，涉及立法，還需要對我國1998年出臺的《村民委員會組織法》進行修訂?！洞迕裎瘑T會組織法》規定了村委會是民主選舉、民主決策，民主管理、民主監督基層群眾性自治組織。但實際上，許多地方村民自治“四個民主”中除“民主選舉”外，后“三個民主”由于權力制衡制度性缺陷，并沒有真正落實到位。村民稱之為：“選時有民主。選后無民主”。究其根源是未能為農民提供一套參與決策、監督村務的機制和體制。前不久，胡錦濤總書記作出重要批示：“強調要在總結各地實踐經驗基礎上，進一步完善符合中國國情的農村基層治理機制，包括建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制?！蔽覀儜敯凑蘸倳浀囊螅粩鄤撔麓逯蔚捏w制和機制，在實踐的基礎上，加快村民自治法的立法進程。