“水泥森林”是怎么誕生的

重慶主城的開發強度和人口密度已經高于東京和上海，平日看著一棟棟高樓組成的“水泥森林”，心里有種壓抑感，真要發生個緊急事兒，還沒處跑，沒地方躲。“水泥森林”是怎么誕生的?

一是部分區域開發強度過大及分布不合理。首先，城市中心容積率太高。重慶的中心城區毛容積率已達1.02，高于東京都、上海中心城、深圳特區，整體開發強度過高。其次，“兩江四岸”濱江地帶開發強度偏高。缺乏對城市用地功能、城市形象景觀、歷史文化保護等特殊要求的統籌考慮，密度的分布沒有與城市功能很好地銜接，沿江建筑遮山擋水現象嚴重，傳統建筑和山體輪廓線的和諧關系受到破壞，導致兩江景觀趨于同化，高層住宅偏多，公共建筑偏少，使本應屬于城市的濱江岸線公共資源變成了房地產項目的私有空間，影響了城市形象。再次，密度過大和分布不合理加劇了“城市病”的產生。由于部分區域開發強度過大，造成城市環境質量下降、基礎設施超負荷運轉、城市空間壓抑、交通擁堵、熱島效應等一系列“城市病”的產生。

二是在建設管理中密度指標調整過多。針對建筑密度指標的調整，主要集中在對控規地塊容積率的調整上。2003年7月至2005年11月，北部地區共審批許可60個控規指標調整項目，扣除其中15個資料不全的項目不計，其余45個控規指標調整項目的平均容積率提高了1.93，控規指標調整所增加的總人口約15萬。密度指標調整的背后意味著巨大的利益，由于受到經濟利益的驅動，土地開發和建設單位主觀上存在調整地塊規劃指標的沖動，而這種調整基本都是由低到高的調整——其結果就是城市環境質量下降、城市空間壓抑、基礎設施超負荷運轉。

三是各層次規劃間缺乏密度控制方面的有機銜接。首先，總體規劃缺乏開發容量的總量控制，不能指導分區規劃。由于總體規劃沒有明確的建設總量控制辦法，分區規劃和控制性詳細規劃所確定的開發強度沒有可靠的依據，在經濟利益等因素驅動下，控制性詳細規劃的開發容量之和超過分區規劃、分區規劃的開發容量之和超過總體規劃，是一種必然結果。其次，分區規劃缺乏對總體規劃控制意圖的細化和量的分解，不能為詳細規劃密度控制指標的制訂提供明確依據。目前重慶的分區規劃編制方法普遍沒有解決密度分區控制的問題，導致控制性詳細規劃編制在整體容積率控制方面的依據不足。各層次規劃之間缺乏一種行之有效的銜接關系，從而導致城市發展過程中的“宏觀建設總量失控”。

四是地塊規劃指標的確定缺乏通則指導。一方面，現有的關于密度控制的通則性規定在使用時存在覆蓋面不夠、缺乏針對性、規定較為籠統、操作性不強等問題，難以提供有力有效的技術支持;另一方面，已經完成的城市規劃對于密度控制往往“剛性”不足，在通則性規定不完善的情況下，密度確定的規劃原則和技術方法本可作為彌補的重要手段，但由于缺乏系統總結和深入研究，實際上無法真正發揮指導作用。

五是密度管理的政策與法制環境不健全。首先，缺乏相關的容積率補償機制。對于單個地塊容積率的提高或降低，沒有形成科學的經濟賠償或獎勵政策，是導致容積率不斷向高處調整的基本經濟動因。其次，密度指標管理的決策機制不健全。微觀層面上單個地塊的密度指標是一個十分敏感的指標，其實質是地塊的開發權益和經濟收益。重慶正是在單個地塊的密度指標管理上的決策機制不夠健全(如專家、公眾參與不夠等)，缺乏對市場利益的制衡和監督，從而導致建筑密度不斷攀高。再次，依法行政的法制環境較為滯后。城市密度管理是一項系統工程，絕不僅僅是技術層面就能解決的問題，而重慶城市密度增長的管理法規長期滯后于城市發展，導致無法有效對城市密度進行管理。