“水泥森林”是怎么誕生的

重慶主城的開發(fā)強(qiáng)度和人口密度已經(jīng)高于東京和上海，平日看著一棟棟高樓組成的“水泥森林”，心里有種壓抑感，真要發(fā)生個(gè)緊急事兒，還沒處跑，沒地方躲。“水泥森林”是怎么誕生的?

一是部分區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度過大及分布不合理。首先，城市中心容積率太高。重慶的中心城區(qū)毛容積率已達(dá)1.02，高于東京都、上海中心城、深圳特區(qū)，整體開發(fā)強(qiáng)度過高。其次，“兩江四岸”濱江地帶開發(fā)強(qiáng)度偏高。缺乏對城市用地功能、城市形象景觀、歷史文化保護(hù)等特殊要求的統(tǒng)籌考慮，密度的分布沒有與城市功能很好地銜接，沿江建筑遮山擋水現(xiàn)象嚴(yán)重，傳統(tǒng)建筑和山體輪廓線的和諧關(guān)系受到破壞，導(dǎo)致兩江景觀趨于同化，高層住宅偏多，公共建筑偏少，使本應(yīng)屬于城市的濱江岸線公共資源變成了房地產(chǎn)項(xiàng)目的私有空間，影響了城市形象。再次，密度過大和分布不合理加劇了“城市病”的產(chǎn)生。由于部分區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度過大，造成城市環(huán)境質(zhì)量下降、基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、城市空間壓抑、交通擁堵、熱島效應(yīng)等一系列“城市病”的產(chǎn)生。

二是在建設(shè)管理中密度指標(biāo)調(diào)整過多。針對建筑密度指標(biāo)的調(diào)整，主要集中在對控規(guī)地塊容積率的調(diào)整上。2003年7月至2005年11月，北部地區(qū)共審批許可60個(gè)控規(guī)指標(biāo)調(diào)整項(xiàng)目，扣除其中15個(gè)資料不全的項(xiàng)目不計(jì)，其余45個(gè)控規(guī)指標(biāo)調(diào)整項(xiàng)目的平均容積率提高了1.93，控規(guī)指標(biāo)調(diào)整所增加的總?cè)丝诩s15萬。密度指標(biāo)調(diào)整的背后意味著巨大的利益，由于受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，土地開發(fā)和建設(shè)單位主觀上存在調(diào)整地塊規(guī)劃指標(biāo)的沖動(dòng)，而這種調(diào)整基本都是由低到高的調(diào)整——其結(jié)果就是城市環(huán)境質(zhì)量下降、城市空間壓抑、基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是各層次規(guī)劃間缺乏密度控制方面的有機(jī)銜接。首先，總體規(guī)劃缺乏開發(fā)容量的總量控制，不能指導(dǎo)分區(qū)規(guī)劃。由于總體規(guī)劃沒有明確的建設(shè)總量控制辦法，分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的開發(fā)強(qiáng)度沒有可靠的依據(jù)，在經(jīng)濟(jì)利益等因素驅(qū)動(dòng)下，控制性詳細(xì)規(guī)劃的開發(fā)容量之和超過分區(qū)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的開發(fā)容量之和超過總體規(guī)劃，是一種必然結(jié)果。其次，分區(qū)規(guī)劃缺乏對總體規(guī)劃控制意圖的細(xì)化和量的分解，不能為詳細(xì)規(guī)劃密度控制指標(biāo)的制訂提供明確依據(jù)。目前重慶的分區(qū)規(guī)劃編制方法普遍沒有解決密度分區(qū)控制的問題，導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃編制在整體容積率控制方面的依據(jù)不足。各層次規(guī)劃之間缺乏一種行之有效的銜接關(guān)系，從而導(dǎo)致城市發(fā)展過程中的“宏觀建設(shè)總量失控”。

四是地塊規(guī)劃指標(biāo)的確定缺乏通則指導(dǎo)。一方面，現(xiàn)有的關(guān)于密度控制的通則性規(guī)定在使用時(shí)存在覆蓋面不夠、缺乏針對性、規(guī)定較為籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)等問題，難以提供有力有效的技術(shù)支持;另一方面，已經(jīng)完成的城市規(guī)劃對于密度控制往往“剛性”不足，在通則性規(guī)定不完善的情況下，密度確定的規(guī)劃原則和技術(shù)方法本可作為彌補(bǔ)的重要手段，但由于缺乏系統(tǒng)總結(jié)和深入研究，實(shí)際上無法真正發(fā)揮指導(dǎo)作用。

五是密度管理的政策與法制環(huán)境不健全。首先，缺乏相關(guān)的容積率補(bǔ)償機(jī)制。對于單個(gè)地塊容積率的提高或降低，沒有形成科學(xué)的經(jīng)濟(jì)賠償或獎(jiǎng)勵(lì)政策，是導(dǎo)致容積率不斷向高處調(diào)整的基本經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。其次，密度指標(biāo)管理的決策機(jī)制不健全。微觀層面上單個(gè)地塊的密度指標(biāo)是一個(gè)十分敏感的指標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是地塊的開發(fā)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)收益。重慶正是在單個(gè)地塊的密度指標(biāo)管理上的決策機(jī)制不夠健全(如專家、公眾參與不夠等)，缺乏對市場利益的制衡和監(jiān)督，從而導(dǎo)致建筑密度不斷攀高。再次，依法行政的法制環(huán)境較為滯后。城市密度管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕不僅僅是技術(shù)層面就能解決的問題，而重慶城市密度增長的管理法規(guī)長期滯后于城市發(fā)展，導(dǎo)致無法有效對城市密度進(jìn)行管理。