城市低碳經(jīng)濟(jì)的治理體系

摘要：在應(yīng)對(duì)全球氣候變化。解析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放的關(guān)系中，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)加入或正在加入國(guó)際合作機(jī)制，并且制定了國(guó)內(nèi)或地區(qū)范圍內(nèi)的制度治理框架。其不同特點(diǎn)在于：發(fā)達(dá)國(guó)家注重公司治理或市場(chǎng)機(jī)制治理，而發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)注重政府治理。一個(gè)好的制度治理體系是國(guó)家、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)之間互動(dòng)與合作，改變生產(chǎn)與消費(fèi)形式，提升產(chǎn)業(yè)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。城市在工業(yè)化或城市化進(jìn)程中占GDP貢獻(xiàn)與能源消費(fèi)的絕大部分。新興工業(yè)化國(guó)家在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)，必須盡早制定溫室氣體減排法規(guī)；利用市場(chǎng)機(jī)制，設(shè)立限額貿(mào)易機(jī)制；發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。建立公共研究和基金，突破環(huán)境技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)低污染的產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)新，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市低碳經(jīng)濟(jì)；制度治理體系；溫室氣體減排法；市場(chǎng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000－176X(2010)05－0013－04

一、引言

為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化，聯(lián)合國(guó)氣候框架協(xié)議(UNFccc)在1992年被采納了。隨后，京都協(xié)議在1997年12月11日被采納，并于2005年2月16日正式實(shí)施。其主要特征是，它賦予了附錄1中38個(gè)成員國(guó)家和歐盟溫室氣體(GHG)減少排放的義務(wù)。在2008—2012年間，相對(duì)于1990年，溫室氣體排放減少5.3％(1997年第三條)。它們又可分為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的國(guó)家和正在轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。前者為附錄2國(guó)家，比如英國(guó)與德國(guó)；后者如東歐國(guó)家和前蘇聯(lián)。六種溫室氣體包含在京都協(xié)議中。澳大利亞由于對(duì)化石燃料的依賴，相對(duì)于1990年，排放目標(biāo)為108％。中國(guó)臺(tái)灣沒有京都協(xié)議的義務(wù)，但它每年與能源相關(guān)的碳排放量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，達(dá)到了全球的1％。中國(guó)正處于工業(yè)化和城市化的資本密集階段，在國(guó)際分工的背景下，中國(guó)正在變成“世界工廠”，其投資規(guī)模在中國(guó)歷史和世界其它地方歷史上都是史無(wú)前例的。中國(guó)貢獻(xiàn)了世界GDP的5％，按照購(gòu)買力平價(jià)是14.5％。國(guó)際能源署的參考大綱指出。中國(guó)的主要能源需求到2030年將達(dá)到3819Mtoe。2010年以后將超過(guò)美國(guó)，因此，雖然中國(guó)有較低的人均能源使用率和CO₂排放量，但中國(guó)的能源政策對(duì)于國(guó)際能源的供求有重大的影響。

二、四類不同治理機(jī)制比較

在產(chǎn)業(yè)與公司的轉(zhuǎn)型中，有兩種理論與研究：一是戰(zhàn)略管理文獻(xiàn)，二是政治經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)。前者大體上以公司為中心，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和公司特征的相對(duì)影響作為公司業(yè)績(jī)的驅(qū)動(dòng)力，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力結(jié)果的解釋集中在公司的能力與策略上。而后者是以國(guó)家為中心，國(guó)家和制度在產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力扮演了重要的角色。傳統(tǒng)研究集中于解釋東亞，特別是日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)奇跡。兩類文獻(xiàn)均被認(rèn)為是產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性壓力的活動(dòng)轉(zhuǎn)型的有力解釋。這兩類文獻(xiàn)是互為補(bǔ)充的，用來(lái)管理氣候變化的決策制定與塑造減少溫室氣體排放的制度體系。由此形成四種不同的治理機(jī)制，如圖1所示，橫軸右邊是通過(guò)價(jià)值鏈整合的維度，左邊是通過(guò)市場(chǎng)力量的合作。縱軸上邊表示通過(guò)國(guó)家干預(yù)的合作，下邊表示通過(guò)市場(chǎng)力量的合作。第一象限是聯(lián)合治理，第二象限是國(guó)家治理，第三象限是市場(chǎng)治理，第四象限是公司治理。

這四種治理制度的特點(diǎn)分述如下：

第一，聯(lián)合治理，以德國(guó)為典型。特點(diǎn)是：(1)依賴大小公司的混合，采納創(chuàng)新實(shí)踐，減少生態(tài)足跡，但也發(fā)展創(chuàng)新技術(shù)、服務(wù)與產(chǎn)品。(2)公共或私人部門的研究首創(chuàng)，集中開發(fā)新產(chǎn)品和服務(wù)，為這些組織尋求改變氣候變化機(jī)會(huì)。(3)政府規(guī)制部門加強(qiáng)這些活動(dòng)的合作。依賴目標(biāo)綜合、規(guī)制服從，使用動(dòng)態(tài)反饋，尋求創(chuàng)造氣候變化機(jī)會(huì)。(4)跨政府和產(chǎn)業(yè)部門的組織間結(jié)構(gòu)的發(fā)展。鼓勵(lì)信息流動(dòng)，在國(guó)家內(nèi)促進(jìn)氣候變化創(chuàng)新的擴(kuò)散，作為更新成熟經(jīng)濟(jì)部門，向“碳約束世界”變遷的手段。

第二，國(guó)家治理，以荷蘭與瑞典為典型。特點(diǎn)是：(1)國(guó)家用來(lái)支持討論和達(dá)到一定的目標(biāo)，把主要的相關(guān)利益人集中一起決定和工作，達(dá)到氣候變化目標(biāo)。比如，貿(mào)易機(jī)制和碳稅。(2)各個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)制目標(biāo)的建立和設(shè)定，單個(gè)公司報(bào)告要求的實(shí)施。(3)依靠國(guó)家層面的污染控制、廢物處理、回收與非物質(zhì)化的政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的生態(tài)現(xiàn)代化。(4)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)從污染活動(dòng)中退出，把這些污染活動(dòng)轉(zhuǎn)移到其它國(guó)家或地區(qū)。

第三，市場(chǎng)治理，以澳大利亞和加拿大為典型。特點(diǎn)是：(1)依靠最低的服從標(biāo)準(zhǔn)，公司被鼓勵(lì)達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，因而公司會(huì)將這些可持續(xù)活動(dòng)作為成本。氣候變化主題和溫室氣體減少被忽略。(2)假如公司追求各自的公司氣候變化活動(dòng)，這些是管理選擇的結(jié)果，就是說(shuō)，通常氣候變化與溫室氣體減少的能力依靠經(jīng)理和公司的發(fā)展特權(quán)。(3)公司與產(chǎn)業(yè)從事氣候變化活動(dòng)是其自愿參加政府或產(chǎn)業(yè)資助的活動(dòng)結(jié)果。(4)公司與產(chǎn)業(yè)的主要活動(dòng)焦點(diǎn)是游說(shuō)和影響政府結(jié)果和保護(hù)獲得資源。

第四，公司治理，以美國(guó)為典型。(1)總體上依靠公司在影響氣候變化和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任上，通過(guò)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，起主導(dǎo)作用。這種活動(dòng)的動(dòng)力來(lái)自市場(chǎng)、名譽(yù)損失和股東積極主義等。(2)焦點(diǎn)在于，通過(guò)使用供應(yīng)鏈和能力創(chuàng)造來(lái)自氣候變化的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和能力。(3)通過(guò)公司活動(dòng)影響和決定一系列的政策和實(shí)踐，包括最小標(biāo)準(zhǔn)、獲得資源、污染、能源減少和污染控制，就是說(shuō)：公司將轉(zhuǎn)移污染活動(dòng)到規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)不太嚴(yán)格的地區(qū)。(4)正如市場(chǎng)治理方法，把圍繞氣候變化的能力發(fā)展和更加廣泛的持續(xù)發(fā)展問題留給各個(gè)公司選擇。(5)氣候變化和減輕方式上的知識(shí)擴(kuò)散留給了公司，并建立在可持續(xù)創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)性的公平上。

三、澳大利亞與中國(guó)臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)

京都議定書提供了一個(gè)綜合性的機(jī)制系列，使不同國(guó)家采取不同的治理體系，通過(guò)公共政策的混合、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、公司層面的策略變化和碳市場(chǎng)價(jià)值的創(chuàng)造，以此管理氣候變化活動(dòng)。

澳大利亞是一個(gè)采用市場(chǎng)治理體系的例子，澳大利亞在1992年12月30號(hào)批準(zhǔn)了UNFCCC，但在1997年沒有批準(zhǔn)京都議定書，原因在于它認(rèn)為美國(guó)、中國(guó)和印度沒有參加，該協(xié)議是不完整的。取代京都議定書，聯(lián)邦政府于1998年制定了《國(guó)家溫室戰(zhàn)略》(NGS)，它強(qiáng)調(diào)了氣候變化的一體化方式，要依靠國(guó)家、各州、當(dāng)?shù)卣痛龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)、社區(qū)的參與來(lái)考慮氣候變化問題。政府倡議的自愿項(xiàng)目有《綠色挑戰(zhàn)》(1995—2005年)，新的項(xiàng)目《綠色挑戰(zhàn)附加》(2005年至今)。但這些自愿的和市場(chǎng)導(dǎo)向的活動(dòng)并沒有明顯減少全球變暖的嚴(yán)重影響。在2006年2月，澳大利亞政府內(nèi)閣宣布采納《氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，但仍然沒有跡象表明采用國(guó)家單一的規(guī)制體制在短期內(nèi)控制溫室氣體排放。與傳統(tǒng)的游說(shuō)集團(tuán)不同，出現(xiàn)了一些新集團(tuán)，為產(chǎn)業(yè)調(diào)整考慮氣候變化。這些大公司取代了綠色或其它環(huán)境組織，尋求影響任何碳稅或排放貿(mào)易機(jī)制的制定與構(gòu)建，保持競(jìng)爭(zhēng)力。聯(lián)邦政府不設(shè)定排放目標(biāo)，而依靠產(chǎn)業(yè)和公司的行動(dòng)，政府對(duì)研究進(jìn)行支持，并設(shè)立了一個(gè)組織準(zhǔn)備在2011年建立碳排放貿(mào)易市場(chǎng)。澳大利亞愿意為選擇性的協(xié)定談判，它是《亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴關(guān)系》的成員。

中國(guó)臺(tái)灣是采用國(guó)家治理體系的例子。從1989—2004年，中國(guó)臺(tái)灣影響碳排放的主要產(chǎn)業(yè)是高速公路、鋼鐵和石油化學(xué)工業(yè)。中國(guó)臺(tái)灣的溫室氣體(GHG)減排法案規(guī)制的溫室氣體與京都議定書相同。但是，與能源相聯(lián)系的氣體占中國(guó)臺(tái)灣GHG排放的85％，該法案主要集中在CO₂排放減少上，它包括六章共28條，各章分別是總則、政府的責(zé)任、減排測(cè)量、教育與促進(jìn)、懲罰等。各章內(nèi)容包括：(1)目標(biāo)、術(shù)語(yǔ)和勝任的當(dāng)局。(2)形成代理人之間的減排任務(wù)力量；發(fā)展GHG減排和促進(jìn)計(jì)劃；建立GHG排放目錄，幫助有目錄、注冊(cè)和自愿減排的產(chǎn)業(yè)；能源、產(chǎn)業(yè)和結(jié)構(gòu)政策的回顧與修正；當(dāng)?shù)貏偃蔚墓俜健?3)注冊(cè)和指定來(lái)源的報(bào)告；建立GHG排放績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施上限貿(mào)易的條件；新來(lái)源或現(xiàn)存來(lái)源擴(kuò)張的規(guī)制；檢查。(4)教育和公眾參與；綠色可獲得；能源供應(yīng)量的責(zé)任；公民的責(zé)任。(5)沒有目錄和報(bào)告的懲罰；錯(cuò)誤報(bào)告的懲罰；對(duì)上限與排放標(biāo)準(zhǔn)不服從的懲罰；宣傳后一年起作用。法案刺激了部委間實(shí)施減排努力的工具應(yīng)用與機(jī)制實(shí)施，它作為島內(nèi)一體化和決策機(jī)制，也是連接國(guó)際組織間活動(dòng)的橋梁，減少了國(guó)際壓力，從而減少了在減排政策的相對(duì)不確定性，健全了島內(nèi)的GHG的政策機(jī)制。

四、中國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)程與借鑒

提高城市化是中國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)先政策，城市化被決策者們認(rèn)為是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要因素，因此，中國(guó)的“十一五”規(guī)劃將城市化率在2010提高到47％。中國(guó)在國(guó)際上積極獲取能源資源已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，成為CO₂最大排放國(guó)(2008年)。因此，能源安全與氣候變化的減緩已經(jīng)成為中國(guó)的關(guān)鍵優(yōu)先政策。而且，污染是中國(guó)城市區(qū)域的另一個(gè)主要考慮因素。在中國(guó)，能源考慮在城市的規(guī)劃中一直都受到較少關(guān)心。中國(guó)有兩種形式的規(guī)劃影響城市能源：一是在所有政府層面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)五年計(jì)劃體現(xiàn)出來(lái)；二是與建設(shè)部相關(guān)的實(shí)際發(fā)展?？v向看，一些其它關(guān)鍵的變化在城市能源和C02排放中出現(xiàn)了，一是工業(yè)部門份額下降和商業(yè)、交通部門份額的增長(zhǎng)；二是直接燒煤份額的下降，而電力和石油份額增長(zhǎng)了；三是較清潔燃料的增長(zhǎng)、主要是天然氣，這些轉(zhuǎn)換對(duì)于許多城市都較慢。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源強(qiáng)度(Energy intensity)在提高和加深CO₂排放中起著關(guān)鍵作用。過(guò)去的幾年，由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的放慢，過(guò)分依賴燃煤經(jīng)濟(jì)，CO₂強(qiáng)度的改善明顯下降或在一些城市變成負(fù)數(shù)。為了減少碳排放，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可以從以下幾個(gè)方面考慮：

1.制定碳減排法規(guī)，指導(dǎo)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

法律議案的提出與發(fā)展完善是碳減排邁出的成功一步，未來(lái)的碳減排應(yīng)集中于電力工廠中，減少煤的使用和相關(guān)的排放；能源安全問題應(yīng)該被包含在法案中，法案也應(yīng)該與其它現(xiàn)有的法律整合，達(dá)到互補(bǔ)的效果。

2.負(fù)的外部性內(nèi)部化，建立激勵(lì)機(jī)制

污染與環(huán)境破壞具有一定外部性，結(jié)果是市場(chǎng)機(jī)制不能使商品供求達(dá)到社會(huì)最優(yōu)。是生產(chǎn)者還是消費(fèi)者來(lái)支付污染成本的后果，以及污染出現(xiàn)的時(shí)間框架取決于需求的價(jià)格彈性，如果替代產(chǎn)品存在，那么將會(huì)導(dǎo)致污染產(chǎn)品需求的大幅度減少，從中期來(lái)看，廠商看到了與這些污染較少商品的贏利機(jī)會(huì)，將會(huì)投資于這些物品和技術(shù)的開發(fā)。因此，促進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)類型向低污染商品的轉(zhuǎn)型。這不是成本惡化，對(duì)環(huán)境破壞的正確定價(jià)可能是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，這種優(yōu)勢(shì)通過(guò)創(chuàng)新產(chǎn)品、過(guò)程和技術(shù)，滿足全球市場(chǎng)的需要，并有可能產(chǎn)生新興部門和集聚。

3.彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，建立公共碳基金和公共研究，促進(jìn)技術(shù)突破與轉(zhuǎn)移

技術(shù)在應(yīng)對(duì)可持續(xù)能源未來(lái)的需求上有至關(guān)重要的作用，在全球范圍內(nèi)急劇減少C02的目標(biāo)需要技術(shù)的突破。中短期的解決方案在有充分的實(shí)施政策和激勵(lì)時(shí)可以做到，但長(zhǎng)期巨大的變化涉及高度不確定性和大量的投資，由此，公共研究和融資的作用是非常關(guān)鍵的。在發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際公共融資應(yīng)該剔除扭曲的政策和壁壘，提供智能建筑，覆蓋這些投資的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展新的融資機(jī)制，加強(qiáng)現(xiàn)有技術(shù)的部署，提升對(duì)具有大的減排潛力技術(shù)的論證。利用通訊工具，加強(qiáng)社會(huì)參與，促進(jìn)新知識(shí)和新技術(shù)的擴(kuò)散。建立可持續(xù)的能源系統(tǒng)。

4.利用市場(chǎng)機(jī)制，設(shè)立限額貿(mào)易機(jī)制(capand trade[scheme)

限額貿(mào)易機(jī)制是主要的市場(chǎng)機(jī)制之一，有助于減少溫室氣體(GHG)排放。但如果不精心設(shè)計(jì)，其結(jié)果可能是反效率的。以行政便利和經(jīng)濟(jì)有效性為基礎(chǔ)，排放貿(mào)易機(jī)制總是需要超過(guò)一定排放水平的大排放公司的參與，比如工業(yè)部門中的電力工廠、石油精煉廠和鋼鐵廠。對(duì)于排放補(bǔ)助的拍賣比例逐步提高，尋找適合國(guó)內(nèi)或地區(qū)的分配機(jī)制。如果排放貿(mào)易能夠整合到補(bǔ)助拍賣中，那么使用拍賣收入來(lái)創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制和新GHG減排基金，將大大便利GHG減排努力的提升。

(責(zé)任編輯：劉艷)