英日德低碳硬約束對我國的啟示

[摘要]英日德三國發展低碳經濟各有特色，經驗較為全面，其中最有效最具有共性的，在于制度的“硬約束”，包括普遍建立的基本法律體系，實施完整的支持措施和強有力的執行機制，在一定程度上揭示了低碳經濟發展的客觀規律。借鑒這些經驗，我國在促轉變中推進低碳經濟應加強立法和政策配套，改革干部管理和考核制度，建立富有激勵性的金融和財稅制度。

[關鍵詞]英日德 低碳經濟 制度 借鑒

[中圖分類號]F116 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)01-0065-03

[作者簡介]張志華(1970-)，湖北鄂州人，復旦大學碩士研究生，任職于深圳市龍崗區委宣傳部。

在取得突破國際金融危機影響的初步勝利，我國經濟將由“保增長”轉向“促轉變”的背景下，發展低碳經濟日益為全社會所關注，了解、借鑒發達國家尤其是英國、日本和德國發展低碳經濟的經驗，對于我們促進發展方式轉變具有重要的意義。

作為第一次工業革命的先驅和資源并不豐富的島國，英國充分意識到了能源安全和氣候變化的威脅，2003年，英國發表能源白皮書《我們能源的未來:創建低碳經濟》，最早將“低碳經濟”作為政府文件提了出來。近幾年來，日本著力發展低碳經濟，不斷研發新能源技術，使能源利用效率大幅度提高，日本已經在不知不覺中謀求從“耗能大國”到“新能源大國”的轉變。 老牌先進工業國家德國發展低碳經濟成效顯著，已走在世界前列。走低碳經濟之路已成為其基本國策。政府制定的500億歐元經濟刺激計劃中，很大一部分用于研發電動汽車、車用電池等。如今，全世界每三塊太陽能電池板、每兩臺風力發電機，就有一臺來自德國。

英日德三國發展低碳經濟各有特色，經驗較為全面，推進手段是綜合的，有輿論導向、典型示范、技術開發等等，但其中最得力最有效最具有共性的，莫過于嚴格實施法律、規章、制度等“硬約束”，這在一定程度上揭示了低碳經濟發展的客觀規律。

一、 建設基本的法律體系，

樹立發展低碳經濟的行為規范

作為由國家制定和執行的社會行為規則，法律對推動低碳經濟發展具有重要的作用。英日德三國都十分重視發展低碳經濟的法律規范。

2007年3月13日，英國公布了應對氣候變化問題的專門性立法文件——《氣候變化法案》草案(Draft Climate Change Bill)。法案為英國制定了一個清晰而連貫的中長期減排目標:到2020年，將英國的二氧化碳(CO2)排放量在1990年的水平上減少26%～32%，到2050年，在1990年的水平上削減至少60%;制定了碳收支5年計劃新體系和至少未來15年的碳收支計劃;成立具有法律地位的氣候變化委員會;引入新的排放貿易體系;建立新的溫室氣體排放報告機制，對溫室氣體減排進展情況進行監督。

雖然日本的排放權交易剛起步，但是日本的減排效果成績斐然，這依賴于日本的節能法。該法律是在第二次石油危機的背景下于1979年6月22日制定頒布的。1993年和2001年，日本先后制定了《合理用能及再生資源利用法》、《廢棄物處理法》、《化學物質排出管理促進法》、《2010年能源供應和需求的長期展望》等法案，通過強有力的法律手段，進一步全面推動各項節能措施的實施，嚴格控制各行各業和全社會對能源需求的增長。

德國石油幾乎100%、天然氣80%依賴進口，節約能源是德國政府能源開發利用的一貫政策。德國政府2000年出臺的《可再生能源法》規定新能源占全國能源消耗的比例最終要超過50%。2009年3月，德國政府通過了《新取暖法》，扶植重點逐漸向新能源下游產業轉移。

二、制定配套的實施細則，

落實發展低碳經濟的支持措施

在建立基本法律的基礎上，英日德三國逐漸發布了一系列具有較強可操作性的實施細則。

2009年7月15日，英國發布了《低碳轉換計劃》和《可再生能源戰略》國家戰略文件。當天，英國能源、商業和交通等部門還分別公布了一系列配套方案，包括《英國可再生能源戰略》、《英國低碳工業戰略》和《低碳交通戰略》等。這些規劃文件的密集出臺，都是為了落實發展低碳經濟的戰略構想，形成了英國到2020年的行動路線圖。

為了保障低碳經濟的推行，日本除了不斷出臺和完善法律法規，還制定了一系列詳盡的政策措施，如建立能源指定工廠制度，要求指定工廠必須依法履行節能義務，定期報告能源使用狀況;建立能源管理師制度，要求在節能工作中必須配備能源管理師，監督落實節能法的規定;建立推行節能產品領跑者制度，并根據產品技術進步不斷修訂標準值;建立節能標簽制度，即按能耗級別在產品上加貼標識，給消費者提供產品年均耗電量等有關信息。

為了促進可再生能源的發展，德國也出臺了一系列文件，采取了與法律配套的一些支持措施。2009年6月，德國公布了一份旨在推動德國經濟現代化的戰略文件，包括六個方面的內容:嚴格執行環保政策;制定各行業能源有效利用戰略;擴大可再生能源使用范圍;可持續利用生物智能;推出刺激汽車業改革創新措施及實行環保教育、資格認證等方面的措施。

三、形成有力的執行機制，

明確發展低碳經濟的利益導向

法律與配套措施能否落實，關鍵在于執行。英日德三國都十分注重提升低碳經濟發展的執行力，形成了強有力的執行機制。其共同點在于，試圖在氣候變化法案里鑲入約束性較強的執行機制。

為了達到《法案》中的目標，英國政府采取了一系列強制性手段，如減少甚至停止礦產資源開采企業和高能耗高污染企業的生產。目前英國大部分礦山已經關閉停產，所需礦產資源主要依靠進口供給。英國政府還確定了“污染者支付原則”，規定對于防治污染的費用和減輕因污染造成環境損害的費用應由造成污染的企業承擔。英國政府綜合運用財稅政策的調節作用，鼓勵企業節能減排。

在對企業執行國家節能環保標準的監督管理方面，日本有一套完整的“四級管理”模式--首相→經濟產業省→其下屬的資源能源廳→各縣的經濟產業局。以首相為首的國家節能領導機構負責宏觀節能政策的制訂;經濟產業省及其下屬的資源能源廳和各縣的經濟產業局為節能的指揮機關，具體負責節能和新能源開發等工作，起草、制訂涉及節能的詳細法規方案。

為了實現從傳統經濟向綠色經濟轉軌，德國計劃增加政府對環保技術創新的投資，鼓勵私人投資。德國出臺了一系列的激勵措施，任何可再生能源項目，都能得到政府資金補貼。對于大的可再生能源項目，政府提供優惠貸款，甚至將貸款額的30%作為補貼。鼓勵用可再生能源發電，凡用可再生能源發電的可得到資金補貼。目前，德國風能發電和太陽能利用水平都處于世界領先水平。

四、克服薄弱環節，

建立健全我國發展低碳經濟的硬約束機制

經過近年的努力，我國低碳經濟發展形勢喜人。截至2009年9月，我國已成功注冊清潔發展項目635個，期望平均年核證減排量1.9億噸二氧化碳當量，已簽發核證減排量1.5億噸二氧化碳當量，分別占全球總量的35%、59%和46%，均為世界第一。我國新能源占能源生產總量比重超過9%。國家發改委公布的“4萬億”投資清單，用于節能減排和生態建設工程的就有2100億元。

但是從總體來看，我國發展低碳經濟在制度建設上還存在較大差距，約束手段欠硬。主要表現在法律覆蓋有失全面，有的產業有的領域有了基本的法律基礎，但仍有不少地方是空白，尤其還缺少一部能源領域的綜合性、基礎性法律;有的法律還缺乏與之相配套的實施細則，基本法律缺乏相應的子法支持;有些政策注重了宏觀性、重要性和必要性的論述，但執行的界限不很清楚，規定有失明確，要求尚欠嚴格;在制度執行思路上，有的法規只有強制性的法規要求，缺乏激勵性政策的配合，制度與市場機制的結合度有待提高;監管體系還不健全，行政監管有效性不高，社會監督也未形成系統，造成制度的現實執行、貫徹度較低。

發展低碳經濟，是我國轉變經濟發展方式的目標之一，也是實現促轉變的重要推進力量。建設低碳社會，發展低碳城市，創建一個嶄新的經濟形態，需要的是理性智慧的力量，需要制度的威力。目前要做的工作很多，但最重要的是針對我國存在的薄弱環節，堅持制度創新，在吸收發達國家低碳法律制度體系中普遍性規范的基礎上，出臺系統完整和操作性強的法律制度，以引導全社會向低碳模式轉變。

1.加強發展低碳經濟的立法工作。低碳經濟的發展離不開健全的法治保障。當前要加快立法，積極探索建立有利于低碳經濟發展的長效機制。要根據我國實際，在低碳效率、技術、研究、政府責任、市場交易、應對氣候變暖措施等各方面建立健全的法律規定，做到在發展低碳經濟的方方面面，都有法可依。尤其要加快推進綜合型的能源法的立法工作，著重規定能源領域帶有共性的問題，包括能源戰略、能源發展規劃、能源行業管理、能源結構優化、能源節約、能源環境保護、可再生能源的促進以及能源儲備和應急等方面的內容，同時填補現行法律空白，解決現行法律難以解決或者沒有解決好的問題。

2. 建立完整有力的發展低碳經濟的政策體系。要加強法律體系與管理體制配套，在基本法律的基礎上，制定與其規范配套、條款細密的各項政策措施。政策既要有宏觀性論述，又要有具體政策的明確規定，界限清楚，要求嚴格。同時中央政府和地方政府要緊密配合，既有中央政府全國性的統一規定和要求，又有各地區和各城市政府的特殊、具體的規定和要求。通過上下配合，互為補充，形成一套完整有力的政策體系。

3. 實行促進低碳經濟發展的干部管理和考核制度。 應在經濟核算體系和發展指標等方面考慮到低碳因素，調整地方政府官員的政績考核體系，把綠色GDP與干部的政績考核緊密聯系起來，使發展低碳經濟成為廣大干部的自覺行動。

4. 創新有利于發展低碳經濟的金融與財稅制度。要出臺鼓勵企業進行低碳創新、節能減排、可再生能源使用的政策法規，通過減免稅收、財政補貼、政府采購、綠色信貸等措施，引領企業開發先進的低碳技術，研究和實施低碳生產模式，使這兩類制度對研發與使用低碳技術的企業進行融資支持，以及財政撥款支持、稅收減免支持。通過金融、財稅制度創新，規范新建企業的低碳技術標準、準入門檻，提高已有企業的低碳技術使用及研發水平。運用利益補償等機制，加大政府投入，利用政府補貼、補助以及獎勵等多種形式，鼓勵社會投資流入。

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(收稿日期: 2010-01-26 責任編輯: 垠喜)