土地利用監管的新方法

摘要：基于網格化精細管理和圖則編制有法可依的優勢，進行了土地利用監管新方法的探索，包括網格劃分原則、圖則編制內容和表現形式的研究，制定了詳細的土地利用規劃網格化管制圖則(圖形與對應法則)，探討了網格化管理的新機制，并以上海市浦東新區臨港新城為例進行了嘗試，為土地利用規劃網格化精細管理提供實施方案、數據保障和政策支持。

關鍵詞：土地利用總體規劃；網格；土地網格化管理；圖則編制；土地利用監管

中圖分類號：F293.2

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2010)02—0032－07

一、引言

土地是寶貴的、不可再生的自然資源和重要的生產資料，是一切生產和一切存在的源泉，土地在社會經濟可持續發展戰略中起著基礎性和決定性作用。基于資源現狀、現實國情和存在違法用地現象，我國正實行著嚴格的土地管理制度，這就要求全面建立和推進土地資源監管體系建設，不斷提高對土地資源信息的掌控程度和快速調控能力，加強并創新對土地資源的監管Ⅲ。

近年來，地方政府借機圈地、搭車用地、少批多占、未報即用等問題比較突出，在2008年度分片檢查的全國172個城市中，未報即用違法用地9933宗，面積140379.5畝，耕地55956.4畝，分別占違法用地宗數、面積、耕地面積總量的89.3％、60.7％、57.2％，所以現有的土地管理方法，還不能有效的監管土地違法現象。

在城市規劃管理中，通常利用網格化來實現對城市范圍的精細化管理。我國部分城市，如北京、上海、武漢等已經開始采用城市網格化的思路來綜合管理城市。網格化在城市管理中的成功應用，對于解決城市多部門分工協作、如何及時快速解決問題和責任到人等方面起到了很好的示范作用。網格方法具有打破行政單元約束，提高信息檢索與更新效率，適用于普查基本完成后的局部抽樣統計，易于與遙感圖像像元匹配，應用便利及高效等優點。

1998年深圳市借鑒香港經驗，形成了以法定圖則為核心的城市規劃編制體系，其中法定圖則的編制、審批、公眾咨詢、定期檢討和修訂都必須經過一整套嚴密的立法程序，審批后成為確認的法定文件。

上海市土地利用總體規劃網格化管制，可以首先借鑒城市網格化管理先進經驗，將全市土地利用規劃管理的基礎和動態信息，按地理坐標定位到一定的網格地圖上，從而達到數字化、精細化、動態化管理的目的，在推進土地利用總體規劃管理網格化的同時，加強土地管理創新，進而形成全覆蓋的土地管理長效機制，提高管理科學決策水平。

本研究將土地網格劃分便于精細管理、法定圖則能使行政審批有法可依結合起來，進一步細化并實踐區(縣)域土地利用總體規劃中網格單元劃分及網格化管制圖則編制要求，對土地網格單元的劃分方案進行研究，制定詳細的土地利用規劃網格化管制圖則(圖形與對應法則)，為土地利用規劃網格化精細管理提供實施方案、數據保障和政策支持。

二、網格化單元劃分的原則

土地利用總體規劃網格單元，是指區(縣)域土地利用總體規劃確定的基本管理單元，是基于地籍和土地利用總體規劃圖數據，根據區(縣)域土地利用總體規劃管理工作需要，按照一定原則劃分的、邊界清晰的、封閉多邊形的實地區域，在圖上表現為獨立的、較規則的、面狀的圖斑，其邊界為區(縣)行政邊界或自然地物(道路、河流)中心線。

如表1所示，網格單元的劃分要遵循地理布局原則、土地利用類型簡單原則、方便巡查原則、現狀管理原則、完整性原則和相對固定性原則等。

三、網格化管制圖則

網格化管制圖則的要素包括規劃控制指標及其他規劃地類、土地利用規劃結構表及土地利用管制規則。土地利用規劃網格化圖則的編制要突出與基本農田保護規劃、城市控詳規劃、其它專業規劃的充分銜接和協調，體現對土地的近、遠期使用和適度的彈性。

規劃文本

總則：包括圖則適用范圍、編制目的、制定圖則的主要規劃依據、圖則涉及的所有技術指標、有關名詞解釋及其他技術規定、適用范圍、規劃期限、批準效力、編制原則、圖則解釋權等。

利用目標與功能定位：明確主要的土地利用目標，主要土地功能定位情況。耕地(基本農田、一般農田)、居住用地、商業服務業設施用地、政府社團用地、道路廣場用地、綠地、市政公用設施用地等。

土地利用規劃：確定總農用地、建設用地面積，耕地、建設地塊總面積，以及其中的保留地塊、可開發地塊、儲備地塊面積，以及說明耕地區(基本農田、一般農田)、農用非耕地區、居住用地、公共設施用地、工業倉儲用地等主要用地的總量和布局情況，以及農用地、建設備用地的安排情況。

管制規則：根據土地用途分區，結合土地利用規劃地類，制定土地利用管制規則。管制規則分為通則和分則：通則為適用于各網格的管制規則及各網格土地利用總體規劃的指標和土地利用布局的規定；分則為某一網格的特殊管制規則及該網格土地利用總體規劃的指標和土地利用布局的規定，還包括土地規劃臺帳表，分則需根據具體網格來制定。

(1)基本農田保護區通則 區內土地主要用作基本農田和直接為基本農田服務的農村道路、農田水利、農田防護林及其他農業設施；區內耕地應優先用于發展糧棉油、蔬菜生產，不得亂占濫用和拋荒；禁止占用基本農田進行城鎮、開發區和工業小區建設；國家能源、交通、水利、國防等重點建設項目選址，確實無法避開基本農田的，必須取得占用許可，并補充劃定等質等量的基本農田。

(2)一般農地區通則 區內土地主要用作耕地、園地、畜禽水產養殖和直接為農業生產服務的農村道路、農田水利、農田防護林及其他農業設施；非農建設經批準占用耕地的，將補充耕地數量、質量與被占用耕地等級掛鉤并進行折算，實現耕地占補數量和質量平衡；禁止破壞耕地地力的行為，任何建設項目不得破壞農田生態環境和造成耕地污染。

(3)城鎮建設用地區通則按城鎮人口和經濟發展對建設用地規模實行嚴格控制，按照土地利用總體規劃配置用地，按城鎮用地功能分區組織土地利用；城鎮建設應當充分利用現有建設用地和空閑地，不占或少占。農用地。確需新增用地的，應當優先利用非耕地或劣質耕地；土地利用應符合各土地級別、規定用途下的容積率、建筑高度等方面限制；節約集約利用建設用地，提高土地利用率；本區內的耕地及其他農用地，在批準用于建設前，應當按原用途使用，不得擅自轉用，也不得廢棄撂荒；保護和改善城鎮生態環境，防止水、氣污染。

(4)工業用地區通則 控制建設用地規模，各項建設用地應嚴格執行國家規定的行業用地定額標準；工業用地應集中布局，按項目性質和環境保護的要求在區縣中合理選址。鼓勵其他零散分布的工礦企業向工業區集中；優先建設低污染、低能耗、符合國家產業政策的高新技術項目；限制可能對臨近地區產生不利環境影響的冶金、建材、石化、機械、輕工食品等項目建設；本區內的耕地及其他農用地，在批準用于建設前，應當按原用途使用，不得擅自轉用，也不得廢棄撂荒。

(5)土地儲備規劃區通則市區范圍內凡符合規定儲備條件的國有土地，土地使用權人或其主管部門應書面報告市土地儲備機構申請儲備，土地使用權人未申請儲備而擅自轉讓土地使用權及其地上建筑物、附著物的，有關部門不得為其辦理審批、登記手續。

規劃控制指標及其他規劃地類

根據規劃控制指標實施過程中的不同要求，規劃控制指標分為規劃控制指標以及其他規劃地類兩類，可根據實際情況補充流量控制指標。規劃控制指標主要包括基本農田面積、建設用地總面積等兩類；其他規劃地類主要包括耕地保有量、園地規模、林地規模、城鄉建設用地規模、對外交通用地規模、水利及特殊用地規模等；流量控制指標主要包括新增建設用地規模、新增建設占用耕地規模、新增建設占用農用地規模、開發整理復墾補充耕地規模等。

規劃圖形、結構表及表現形式

根據區(縣)域土地利用規劃圖，分解生成各個網格的土地利用規劃圖。土地利用規劃圖中，除表示土地利用規劃地類外，還可以表示土地用途分區，并采用線形表示其他規劃要素，如規劃集中建設用地范圍、規劃中心村范圍、規劃道路紅線、規劃軌道交通線路等等。根據實際情況，可以增加該網格在該鄉鎮的區位示意圖。

用二維表格的形式表現規劃基期和規劃末期土地利用地類組成，以及各類型面積，形成土地利用結構調整表。土地利用分類和代碼應依據《區(縣)域土地利用總體規劃編制規程》執行。

按照一頁A3幅面圖紙正面表現圖形、區位示意圖、土地利用結構表；反面表現網格化管制規則分則。

四、網格化管理機制與方法

規劃的實施把關于土地利用方針和管理的基本原則落實到了各級土地利用規劃的具體方案中，解決了長期以來在管理實踐中土地利用的基本國策難以具體落實的突出問題，使各級政府和國土資源部門在土地利用的微觀管理上，做到方針明確，目標清晰，規劃依據具體，管制規則有力，這樣不僅解決了土地利用管理有依據的問題，并且確立了土地規劃在土地利用控制中的強勢地位，使得土地利用管理的力度大大加強，實現了規劃實施管理工作的法制化、規范化和科學化。

在實施土地利用總體規劃、建設用地審批、土地開發整理項目管理、耕地總量動態平衡考核以及土地執法監察等工作時，都嚴格以土地利用管制圖則與實地相一致、數據資料為依據，充分發揮地籍職能，實現地籍全覆蓋管理，實施“以圖管地”的科學管理新機制。土地利用規劃網格化管理的機制包括土地臺帳管理，土地規劃的實施評估，明確網格化管理的責任區劃分等。

1、建立健全原始記錄、臺帳管理的土地審批制度

為了加強原始記錄、臺帳的日常管理工作，要制定其管理審批制度。只有加強統一基礎工作，加強對原始記錄、臺帳的管理，才能確保土地的基礎數據齊全、準確、完整、配套，進而為拓寬土地管理范圍，增大信息量，提高信息傳遞速度創造條件。

2、土地利用總體規劃的實施評價

包括社會評價、經濟評價和生態評價。評價要對規劃實施目標的執行情況和土地利用結構、空間布局結構的評價。以規劃為依據，以土地用途管制為手段，形成層次分明、功能清晰、銜接統一、運作高效的規劃實施管理體系，從而使土地利用管理的力度大大加強。規劃實施評價的方法：

(1)規劃目標實施進展情況土地利用規劃都有自己的目標，從規劃方案看，規劃目標還應包括耕地保有量、基本農田保護面積，但這兩個目標不屬于逐年進展型，而是對規劃期的一個總體要求，所以將其放在反映規劃實施效果中更為合適。主要從城鎮規模增加、補充耕地數量完成進度、生態退耕面積進度、建設占用耕地進度、建設用地新增規模進度等方面來評價。

(2)規劃方案與現實土地利用布局的協調性包括：圈內選址率，即符合土地利用總體規劃的項目(不包括調整修改規劃項目)用地面積占整個實際建設用地面積的比例；基本農田調整率，規劃期間調整的基本農田占整個基本農田的比例；規劃調整率，每年規劃調整次數；實際建設用地與規劃建設用地比例；實際需要補充耕地與規劃補充耕地比例。

(3)規劃實施管理的有效性包括：規劃投入開發整理資金與實際投入資金的比例，違反規劃案件發生數與查處數的比例，違反規劃用地面積與同期建設用地總面積的比例，建設用地項目預審率，農用地轉用審批率。

(4)規劃的社會認知度包括：行政領導對規劃作用的認識程度，規劃管理部門對規劃作用的認識程度，用地者對規劃作用的認識程度，社會公眾對規劃作用的認識程度，專業人士對規劃作用的認識程度。

(5)規劃實施所產生的效果包括：耕地總量平衡率、基本農田保證率、建設用地集約利用水平、占補平衡率、環境改善率。

3、明確網格化管理的責任區劃分

土地所(房地辦事處)的巡查必須采取網格化分區域的管理方式。各區縣房地局應根據各土地所(房地辦事處)的人員配置，以街坊、道路為網格單元進行劃分，責任到人。土地所(房地辦事處)巡查發現變化后應于當日將信息上報。數據處理中心于第二天完成匯總分析工作，并將信息報告市、區縣測繪成果管理部門。市、區縣測繪成果管理部門完成土地利用現狀更新調查項目立項、基礎數據下載和調查機構的制定工作。

五、上海臨港新城土地網格化實例分析

在GIS軟件的支持下，依次完成以下步驟：

第一步，參考地理布局原則，布置區縣主干道路、河流中心線現狀和規劃圖層，以此作為劃分網格的基礎。

第二步，疊加次級道路、河流中心線現狀和規劃圖層，以此作為劃分網格的第二層次。若主干和次級線狀地物能將區域大體劃分為多個封閉的多邊形，且形成的封閉多邊形的面積符合管理的要求，則以此作為劃分網格的邊界；若該線狀地物與主干道路、河流位置較為接近，構成狹長形網格且面積較小，則刪除次級線狀地物，直到形成的網格面積較合理。

第三步，依照前兩步后，如果在一塊區域有多種劃分方法時，則依據土地利用類型簡單原則，繼續疊加土地利用現狀圖，使得劃分的網格單元內的土地利用類型大致簡單。

第四步，綜合考慮方便巡查原則、現狀管理原則、完整性原則和相對固定性原則等，不斷調整網格，最終得到較合理的網格。

參考城市管理編碼技術和國家編碼標準，提出土地利用總體規劃網格化編碼規則：一個網格單元在時間和空間定義上應有一個唯一的編碼，網格單元編號由7位數字組成：第1—2為區縣行政區劃代碼，第3—5位為網格單元順序編碼，第6—7位為網格單元土地利用類型變更標識編碼。網格單元順序編碼在一個網格劃分的地域范圍內按照從北到南，從西到東的順序進行。

由于存在跨鄉鎮行政界線的網格，故需再編15個字符的二級編碼，用鄉鎮或街道的行政代碼組成此二級編碼。如：某區網格1506500，該網格跨越三個鄉鎮，故二級編碼為009011015000000。當土地利用現狀與規劃不同時，首先查找所屬網格，如果該網格不在一個鄉鎮行政界線范圍內，那么對應二級編碼，再確定變化的地塊在哪個鄉鎮的行政范圍之內。

根據網格化劃分原則和劃分方法，上海市臨港新城土地利用總體規劃網格化分圖如圖1，共劃分了96個網格，每個網格的面積為3—5平方公里，在臨港新城內有12個鄉鎮，每個網格的邊界為河流或道路，所以看起來比鄉鎮界限規則。圖2和圖3是跨大團、萬祥和泥城3鎮的1503400網格的管制圖則，正面表現了土地利用總體規劃圖形、該網格區位示意圖、土地利用結構表，反面為該網格的管制規則分則。

六、結語

通過對土地利用總體規劃網格化圖則編制及管理方法研究的初探，完成了臨港新城全區及分幅詳細網格的編制工作，提出了土地管理的新方法，并進行了實踐，總結出網格劃分的原則、方法、編碼及數據要求，可以精細化管理土地，更重要的是實現了“以圖管地”，根據具有法規意義的管制圖則“依法”對土地進行管理，可以說率先在全國進行了網格化管理土地的示范。

通過引入和構建網格化管理新模式，在實際管理中使得管理人員便于巡查并及時發現問題；同時，綜合應用土地清查成果和GIS、GPS等技術，對現行的管理方式進行改革完善和補充。實施土地利用總體規劃網格化管理可以有效地減少管理的流動性和盲目性，實現由粗放管理到精細管理的轉變，將土地的管理工作變被動為主動、變定性為定量、變分散為系統、變重過程為重結果等；實行數字化、精細化、動態化管理為解決信息采集、傳遞處理，管理被動后置以及政府管理缺位、管理方式粗放等難題提供了很好的途徑。