美國行政協定的合憲性分析

摘要：對三種具體行政協定的合憲性討論隨著美國總統和國會之間就對外貿易政策制定權中主導權的爭奪而開始興起。大多數學者和美國法院都承認行政協定的合憲性。確認美國行政協定的合憲性，有利于理清行政協定和美國對外貿易政策的關系，有利于利用行政協定更好地實施美國對外貿易政策，促進其不斷發展。

關鍵詞：行政協定；合憲性；美國對外貿易政策

中圖分類號：DF97 文獻標識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.13

行政協定，是美國國內創設的一種國際協定形式。國會一行政協定在貿易領域被總統大量使用，與此同時不同類型的行政協定在對外事務的不同領域也起著不同的作用。早期美國總統簽訂的GATT協定沒有經過國會的批準，所以其合憲性引起了廣泛的關注；到后來的北美自由貿易協定(NAFTA)，雖然按照國會一行政協定的批準程序經過了國會的事后批準，但其合憲性仍然受到一些學者的懷疑。

一、行政協定合憲性問題的憲政背景

在美國《聯邦憲法》體制中，條約是惟一的被憲法所確認的國際協定形式。行政協定雖為美國政府及學者所廣泛使用，但是究其本源，在憲法文本中并沒有關于行政協定的具體規定。

(一)美國《聯邦憲法》體制中的條約和行政協定

1、《聯邦憲法》中的條約和協定

美國《聯邦憲法》第2條第2款明確規定條約締結權是“經過和根據參議院的建議和同意，并得到該院出席議員2／3的同意，總統享有締結條約之權?！币罁摋l規定，美國總統享有締結條約的權力，但需要在國會參議院的監督之下。《聯邦憲法》第10條規定“各州可以在經過國會同意的情況下和其他州或國家締結協定或盟約”。由此可知各州擁有可以同外國締結協定的權力，但是該協定是否是行政協定《聯邦憲法》并不明確。從《聯邦憲法》第2條的總統條約締結權和第10條各州的協定締結權不能得出結論認為總統或國會有締結協定的權力，或者推知該協定是廣義上的國際協定。

《聯邦憲法》第2條和第10條分別規定了“條約”和“協定”，立憲者將條約和協定進行了區別，但他們也許并沒有意識到協定會在全球貿易發達的今天如此廣泛地被適用，所以他們僅僅對他們認為會對國家產生重大影響的條約進行憲法的規定，而就協定則采取了“模糊”的處理方式。就美國憲法本身而言，這種模糊并不會破壞其憲法的基本精神和原則。因為美國憲法之所以能長久存在，在很大程度上應歸功于其先知般的模糊性。但是實際上憲法的含糊界定又給予了總統巨大的解釋空間，造成了一些權力的灰色地帶，導致國會和行政部門之間的權力之爭，導致行政協定合憲性身份的爭論。

2、實踐中的行政協定

隨著服務、知識產權貿易領域的擴展以及勞工問題、環境保護問題等非關稅壁壘的興起，美國國會開始通過立法方式授權總統同外國締結行政協定，其典型表現就是《1934年互惠貿易協定法》和《1974年貿易法》。前者第一次從立法上授權總統締結貿易協定，后者更是創設了“快車道”(后來改名為貿易促進權)的授權方式，在一定年限內授權總統同他國以簡單程序締結行政協定。行政協定開始在美國的對外貿易中占據主導地位。

美國實踐中的行政協定包含了4種類型，國會法案事先授權締結的國際協定、以法規形式提交國會批準的國際協定、依條約的行政協定和總統依固有權力締結的獨立行政協定。一般將前兩者統稱為國會一行政協定。

國會一行政協定是通過國會行為而締結的協定，通常他們需要以“立法”形式而批準。即國會一行政協定包括事前國會以法規形式授權以及事后提交國會批準兩種形式。在兩種情況下，國會都以參眾兩院簡單多數通過法律，然后再交給總統簽署。國會一行政協定的締結中參眾兩院以簡單多數通過該協定，使國會充分的參與到協定的締結中，這一點與條約的締結有很大的不同。依條約的行政協定是指由條約或條約中條款的明確事先授權所訂立的協定。典型的例子如：北大西洋公約和其他安全條約中所包含的安排和諒解。而總統獨立行政協定與前兩者不同，它沒有立法或條約的基礎，僅僅是總統依據其所擁有的憲法權力所進行的獨立行為。

(二)條約制度的發展－美國行政協定的大量使用

美國參議院素有“條約的墳墓”之惡名，一是因為《聯邦憲法》規定總統的條約締結權需經過參議院的建議和同意，二是因為《聯邦憲法》在協定締結問題上的模糊性所引起的美國總統和國會在條約締結程序中權力的爭奪。為了規避參議院的“建議和同意”，總統和其他行政機構在同外國締結有關對外事務的條約時，會選擇無需經過參議院2／3多數通過的非條約形式來締結協定。這種非條約的形式在1792年出現后，就被大量的使用，特別是在二戰后，這種行政協定的適用占據了美國對外事務的主要地位。

條約和行政協定的數量在美國《聯邦憲法》生效后發生了很大的變化。在美國建國后的50年里，雖然美國行政協定已經在某些領域為總統使用，但條約的數量仍然遠遠多于行政協定，是行政協定的兩倍多。在此之后的時間里，條約的數量也在增長，但相對于行政協定而言開始減少，并且條約和行政協定之間的這種差距開始加大，在1950年后，條約和行政協定的差距已經在10倍以上。特別是二戰后，美國越來越多地同外國締結行政協定，包括美、英、蘇三國簽訂的《雅爾塔協定》、美國結束越戰的《巴黎協定》以及《關稅與貿易總協定》和《北美自由貿易協定》。據統計，在1946至1998年間，美國與其他國家共簽署了8000多項行政協定。這些行政協定在內容上涉及很廣，包括了文化、技術、經濟、外交、軍事等方面的問題。行政協定的產生和大量運用，一方面表明美國國際協定締結形式的靈活性，另一方面也從一定形式上革新了美國的條約締結制度。行政協定不僅在數量上起主導地位，更在內容上對美國產生了巨大影響。如GATT以及NAFTA及一些雙邊協定都對美國的貿易政策產生了重大的影響，由行政協定大量運用帶來的合憲性討論就在所難免了。

(三)合憲性討論的背景

“條約的墳墓”和行政協定的大量適用，是美國條約制度在發展中面臨的兩個問題。在實踐中美國總統享有一定的選擇權，包括：自由選擇締結條約或協定，自己選擇是以條約的方式提交參議院建議和同意通過，依國會立法授權或事后交參眾兩院大多數通過締結國會一行政協定，或者是依自己的職權締結獨立行政協定。同時鑒于《聯邦憲法》中對于條約權的范圍沒有明確的界定，總統可以依照這種“模糊性”就任何事項締結國際協定。締結形式和締結內容的可選擇性是總統權力擴張的表現，可以說總統的個人選擇是締結條約還是某種具體行政協定的基礎。

總統權力的擴張，尤其是締結權的擴張是引起行政協定合憲性問題討論的基本出發點。行政協定沒有憲法性的權力配置也是合憲性討論的另一個原因。對于很多人來說，總統的權力擴張其實不難解釋。憲法的遺漏或對外事務本身的性質或總統工作的特點都可能是擴張的原因。但是如何解決憲法文本的“遺漏”對合憲性的支持仍然是個難題。行政協定合憲性的討論也就由此集中于總統擴權帶來的一系列問題上：總統是否有權締結?權力的憲法來源在哪里?總統的權力是否會破壞《聯邦憲法》規定的三權之間的制衡?

二、行政協定合憲性討論的法律癥結分析

(一)美國憲政理念下的合憲性討論

美國行政協定是否合憲的問題主要集中在兩個方面：未經參議院建議和同意而締結的行政協定是否破壞了《聯邦憲法》規定的權力制衡的基本精神，是否只有嚴格依照憲法規定程序締結的國際協定才是合憲的。同時對行政協定與國際條約的關系也需要進行探討。

1、對外事務中的權力制衡

美國立憲者較其英國殖民者更為先進的地方就在于確立了分權與制衡的思想，將權力交給三個不同機關分別行使并相互制衡。美國建立起的是一個共同分享權力的機制，美國《聯邦憲法》并沒有把對外事務領域中的權力全部賦予國會，也沒有全部賦予總統，而是在兩個權力中實行了權力的分享和制衡。依照美國《聯邦憲法》，國會擁有管制對外貿易的權力、征稅權、宣戰權、媾和權，以及為了實施其他權力和聯邦政府其他機構的權力而制定必要且適當法律的權力；參議院擁有對條約的建議和同意權，并擁有批準總統提名官員的權力。而總統可以在參議院的建議和同意下行使條約締結權，任命大使和其他主要官員；同時總統還是美國對外的唯一代表，是武裝部隊的總司令。

美國立憲者在立憲初期就對條約權的歸屬問題進行了討論，在經過了參議院獨享，總統獨享，參眾兩院和總統共享一系列的爭論后，條約權最后由參議院和總統共同分享。這種分權與制衡的安排是美國立憲者在吸取了英國傳統和考慮了參眾兩院及總統本身的特殊性之后做出的選擇。依照美國憲法，國會可以通過立法權、撥款權以及通過決議、監督行政機構的權力，對外交事務進行監督。

二戰后隨著行政協定的大量適用，國會開始運用多種方式來恢復其在制定協議過程中的作用，其中國會在立法和撥款問題上的最終決定權開始被越來越多地運用。國會掌握著財政大權，它可以以總統的行為超越憲法權力而拒絕向其提供資金，執行締結行為。在美國《聯邦憲法》體制下的具體行政協定是否違背了憲法權力制衡的基本精神仍需結合具體的個案進行討論。

2、美國行政協定與《聯邦憲法》

美國《聯邦憲法》中與條約和協定有關的條款包括《聯邦憲法》第2條第3款：“經過和根據參議院的建議和同意，并得到該院出席議員2／3的同意，總統享有締結條約之權。”以及第1條第10款：“各州不得締結條約、盟約或聯盟”；“各州在經過國會的批準后可以同他州或外國締結協定或盟約?！?/p>

在憲法的文本中，只出現了條約、協定和盟約的概念。而行政協定這個新興的詞匯不管在憲法正文還是修正案中都無法找到。憲法僅僅賦予了總統條約締結權，并不包括締結協定。但是依照憲法，也應該看到立憲者并不否認訂立“協定”這種締結形式。對于“行政協定”的遺漏，不管立憲者是故意為之還是無意的疏忽，我們都不能因為憲法沒有相關規定而禁止一項行為?！胺o明文規定皆自由”的基本法理在此時此地應該得到適用。

3、美國行政協定與國際條約

1969年《維也納條約法公約》對條約的定義作出了明確的界定，公約第2條第1項(甲)款規定條約為“國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載于一項單獨文件或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱為何?！边@與美國《聯邦憲法》第2條第2款對條約的界定不同。在國際法下，條約適用于國家之間或國家與國際組織或國際組織之間的所有有拘束力的國際協定，包含了美國《聯邦憲法》中的條約和實踐中的行政協定，是一個廣泛的概念。美國《聯邦憲法》中的條約雖然屬于國際法層面的條約，但卻不包含美國行政協定。這使得在認定某一協定是否為條約的問題上，美國國內層面和國際一般規則有著很大的差別。

4、條約與美國貿易政策

依照《聯邦憲法》的規定，總統在對外事務的處理中只能依照第2條第2款的規定締結條約。條約的締結方式不僅消耗時間長，更容易受到不同利益集團的影響而很難得到參議院的同意；同時，參議院與總統的關系也會影響到條約的批準。從時間來看，條約的批準歷時長，且不易于通過，不僅在處理對外事務上耽誤了時間，更效率低下，嚴重影響了美國在國際社會的聲譽。特別就貿易政策而言，易受到全球經濟和政治的影響，時機和效率是貿易政策實施的關鍵。若僅僅通過締結條約的方式實施對外貿易政策，不僅可能由于歷時太長而錯失良機，也有可能因為最終不能被批準而使貿易政策不能得以實施。因此，條約締結本身的缺陷已經不適應瞬息萬變的貿易政策的需要，而行政協定則更有利于貿易政策的實施。

(二)美國行政協定的具體適用范圍

1、總統獨立行政協定可適用之領域

總統獨立行政協定的憲法基礎是總統所擁有的固有憲法權力，所以一般認為總統可以在其憲法權力范圍內締結獨立行政協定?？偨y作為武裝部隊的總司令在戰爭與和平的領域可以締結獨立行政協定，已締結的有1945年的《雅爾塔協定》、1973年的《巴黎協定》。依照總統作為行政首腦并有權接受大使和其他官員的權力，總統可以在軍事事務和承認外國兩方面締結獨立行政協定，但是爭端解決的協議不包含在內。

有學者認為總統獨立作出國際承諾權力的有兩方面的限制，包括：(1)只能締結涉及較小事務或短期存在的協定，(2)這種國際承諾不具有國內法中法律的地位，需要國內立法執行。同時對于一些非常重要的協定，仍然需要依照《聯邦憲法》條約權的規定締結。但實踐表明，諸如《雅爾塔協定》之類的一些總統協定顯然超出了涉及較小事務或短期存在限制?？偨y可以在其職權范圍內締結任何獨立行政協定。

2、依條約的行政協定之適用范圍

依條約的行政協定的憲法基礎是已經締結的條約。由于該條約經過了參議院的建議和同意，所以依條約的行政協定也是經過了參議院批準的。因此其適用的范圍也該依照已經存在的條約而定，在已存在的賦權條約范圍內締結。照這種邏輯分析，依條約的行政協定可以同條約一樣就當事人約定的任何事項進行締結。雖然在實踐中這種協定很少締結，但是理論上它的存在是合憲的，并且可以用于締結任何條約賦予權力締結的事項。

3、國會一行政協定適用領域

早在1965年，《美國對外關系法》第二次重述就認為“依據第二條條約權和國會授權制定的國會一行政協定可以包含任何國際事務?！痹?986年《美國對外關系法》第三次重述中也表達了同樣的意思，認為“總統可以就任何事項制定任何協定?！眹鴷恍姓f定可以就任何事務締結。一般認為國會一行政協定主要可以就國際貿易、金融知識產權等問題締結。美國運用國會一行政協定所簽訂的協議包括北美自由貿易協定(NAFFA)、世界貿易組織協定(WTO)以及一些雙邊協定。而環境問題處于中間狀態，需要看具體協定的實質決定是否適用國會一行政協定，對美國《聯邦憲法》第一條第八款國會權力外的事項、人權、政治一軍事問題、部隊管理、引渡等問題一般不能適用國會一行政協定。

雖然《美國對外關系法》認為國會一行政協定可以就任何事項締結協議，但國會一行政協定的適用仍然可能受到一定的限制。一般認為以下規則應當遵守：(1)國會一行政協定不適用于必須依照條約解決的事項。依照亨金教授在《美國對外關系法》第三次重述中闡述的觀點：“國會一行政協定是合憲的，但是如果用在本來是依據條約解決的問題，且需要尊重條約精神時，國會一行政協定的合憲性就有疑問了，比如聯盟或撤軍協定。”(2)重要的，長期性的國際協定需按照《聯邦憲法》第2條第2款的條約來對待。這種判斷標準在美國《聯邦憲法》發展的兩百年間受到了挑戰，實踐中，一些依照國會一行政協定締結的事項對美國貿易政策產生了很大影響，且長期存在。(3)一項國際協定是否需要參議院的建議和同意需要由《聯邦憲法》第2條規定的條約程序不斷發展的實踐來決定。雖然美國《聯邦憲法》的條約條款在兩百年間沒有任何變化，但是它之所以能依然存在就在于憲法本身的靈活性和適應性。國內實踐的判斷標準在一定程度上是符合美國《聯邦憲法》的設計初衷和發展軌跡的。

4、FT／TPA下國會一行政協定適用范圍的新發展

《1974年貿易法》是美國外貿政策的分水嶺，自此以后美國外貿政策從標榜自由貿易轉向強調公平貿易。該貿易法首次創設了“快車道”(FT)的程序，即國會授權總統就非關稅貿易壁壘，依照一定程序同他國談判并締結貿易協定，同時國會放棄修改權，承諾在規定時間內批準或者否決已經通過談判達成的貿易協定。在2002年布什總統以“貿易促進權”(TPA)的名義重新獲得了“快車道”授權。“快車道”和“貿易促進權”是不同時期的相同產物，但因為沒有經過美國《聯邦憲法》第2條第2款第2項的條約程序，所以不屬于條約。從貿易法授權的本質來看，TPA屬于國會一行政協定。

按照《1974年貿易法》的規定，“快車道”僅適用于非關稅貿易壁壘削減的多邊或雙邊條約。此后，《1979年貿易協定法》延長了TPA的授權時間、《1984年貿易與關稅法》和《1988年綜合貿易與競爭法》擴大了TPA的適用范圍，不僅TPA在談判的相對方提出請求時可適用于總統與其締結任何自由貿易協定，還可以適用于國會授權簽訂的協定。1994年的《烏拉圭回合協定法》又對TPA給予了延長，并確定了烏拉圭回合協定國會一行政協定的身份。

隨著美國貿易政策的變化，TPA的適用范圍也開始擴展。2002年布什重新以TPA的方式獲得國會授權時，《2002年貿易法》中首次明確設定了行政部門在貿易談判中的環境標準，包括了建立環境協商機制以加強訂約國的環境和人員健康標準等。此后在經過多次談判后，國會和總統在2007年5月10日宣布了“新美國貿易政策”。要求美國的貿易協定中必需加入諸如勞工、環境等問題。這是美國TPA的重大轉折點，正式確立了TPA適用于環境和勞工問題。隨即在2007年底美國國會已經批準的美國和秘魯的自由貿易協定，以及2008年批準的美國與哥倫比亞的自由貿易協定中，勞工標準和環境條款已經被正式引入到了貿易協定中。至此，TPA不再單純的涉及貿易問題，許多與貿易有關的問題也以TPA的形式進行締結，更有甚者認為武力控制的問題也可由總統以TPA的形式締結。

但是，不管是依第2條第2款第2項締結的條約還是具體的行政協定，即使《聯邦憲法》沒有表明他們的適用范圍，他們最終都受制于《聯邦憲法》本身。

三、美國具體行政協定的合憲性分析

(一)國會－行政協定的合憲性

國會授權總統締結國際協定的歷史可以追溯到美國憲法制定的時期。早在1790年國會就授權總統和他國締結協定，在1792年國會也授權郵政大臣和外國締結協定。這些國會授權簽訂的協定涉及了不同的領域，包括國內的聯盟，知識產權權利，領土的承認，國家參與國際組織，對外貿易以及對外軍事和經濟的援助。而對國會一行政協定的討論最早出現在案例中，同時，除了學者之外，對行政協定的合憲性問題的確認也僅僅只有司法的相關判決。

1、法院判例對國會—行政協定合憲性的肯定

國會一行政協定的合憲性問題最早出現在聯邦最高法院審理的1892年“費爾德訴克拉克”(1892 Field v.Clark)一案中。在此案中，費爾德一方認為1890年關稅法的第三款不合憲地授予了美國總統以立法和條約權。最高法院雖然在判決中指出“國會不能將立法權授出，這是一項廣泛接受的原則，這對保證憲法導控的政府系統的純潔與運作至關重要”，但是仍然支持了國會對總統改變進口關稅稅率的授權。在此之后，在美國和法國的互惠貿易協定案中，法院雖然認識到這種協定不是憲法第2條第2款意義上的條約，但是法院并沒有就這種立法授權的合憲性進行探究。它認為，“這種協定是兩個獨立的主權國家以自己的名義為了國家之間的合同利益而締結的國際合同，它解決兩個國家間重要的經貿關系，由總統所締結且無需像條約一樣經過批準。同時法院認為這種合同在上訴法院法案中是條約?！痹凇奥芬姿刮址蚬驹V美國”(1939Louis WolfCo v.United States)的案件中，法院雖然沒有就行政協定的合憲性問題做出令人信服的解釋，但法院仍然認為美國和古巴在1934年簽訂的貿易協定是一個“商業協定”，它包含了經參議院批準的條約形式以及國會授權的協定形式。從法院的這種界定來看，法院也同樣認為總統是可以在國會授權之下與外國締結行政協定的。

北美貿易自由協定是否可以以國會一行政協定而非條約的形式來締結?美國在締結貿易協定時也受到了司法的挑戰。美國聯邦地區法院在1999年的一個案件中認為總統有權依照其固有的行政權力在國會《1988年綜合貿易與競爭法》以及《1974貿易法》的授權下締結北美自由貿易協定。雖然后來美國上訴法院十一巡回法庭以這個問題是一個不可裁判的政治問題將此案駁回，但是NAFTA的合憲性是不容質疑的。

筆者雖然并不同意“路易斯沃夫公司訴美國”一案中法院將行政協定視為《聯邦憲法》條約的做法，但是通過對法院判決的分析同樣可以得出結論，即，這種協定的合同形式是有效且合法的，它的合憲性是得到了確認的。美國法院通過一系列的案件都表明了其在此問題上的看法，他們要不然就支持行政機構，認為國會一行政協定是合憲的，要不然他們就以“政治問題”的理由拒絕進行審理。

2、國會一行政協定具有合憲性

對國會和總統運用國會一行政協定作出決定的合憲性進行懷疑是沒有理由的。

第一，國會一行政協定雖然沒有經過參議院的制衡，但是國會的事先授權或事后批準也是對締結協定的監督與制衡。國會的事先授權既包括了明示的授權也同樣包括了默示的授權，這種授權并沒有表明國會放棄了對國會一行政協定的監管，相反國會通過事先規定談判的條件或批準協定生效條件的方式來對這種授權的協定進行監管。事后經國會大多數批準的國會一行政協定的締結方式也因為經過了國會的批準而受到了監管。國會的這種監管是對總統行為的一種限制，同時國會所掌握的財政權以及立法權仍然可以就此協定對總統的行為進行監督和制約。一方面國會可以通過限制總統的談判資金來控制，另一方面國會可以通過制定相關立法來約束協定在美國國內的執行從而制約總統談判。所以不能認為國會一行政協定違背了權力的制衡，這種協定形式并不會破壞憲法中的權力分立與制衡的原則。

第二，長期的實踐和法院的判例表明，國會－行政協定這種協定形式有利于美國貿易政策的執行，同時也是符合美國條約制度發展的。實踐中，司法機關雖然沒有對國會－行政協定的性質進行認定，但仍然通過其他表述肯定了其合憲性。同時，司法機關以“政治問題不審理”的理由拒絕NAFTA合憲與否的案件，回避了以《聯邦憲法》為基礎討論其合憲性的問題，其實質是默認了實踐中的國會一行政協定。

第三，國會一行政協定的合憲性是國會長期默認的結果，是國會在相關貿易立法中授權的結果。美國《聯邦憲法》規定國會可以以事先授權或事后批準的形式授權總統締結國會－行政協定。但從《1934年互惠貿易協定法》開始，國會就在一定程度上將其部分貿易權力授權給總統，其中最主要的權力就是貿易協定締結權。該法案第一次從立法上正式授權總統可以和外國展開貿易談判并簽訂貿易協定。在《1974年貿易法》中，國會更是授權總統以“快車道”程序來締結貿易協定，這種“快車道”程序締結的貿易協定實質上就是國會－行政協定。國會的立法授權和事實上的默認也從實踐方面承認了國會－行政協定的合憲性。

(二)依條約的行政協定的合憲性

大量的依條約的行政協定，特別是具有行政屬性的協定都是由行政機構根據事先條約中的具體條約義務而締結的。最為典型的例子是執行《北大西洋公約》的安排和諒解。

依照美國《聯邦憲法》第2條第3款，總統擁有“應負責使法律切實執行”的權力。一般認為，依條約的行政協定是以此為基礎的。其次，依條約的行政協定的另一個法律基礎在“吉拉德訴威爾遜”(Wilson v.Girard)一案中可以找到。美國和日本依據1951的《美日安全條約》第3條在1952年締結了《美日管理協定》，同時在1953年依照該管理協定第17條簽訂了《美日議定書協定》。美國最高法院從《聯邦憲法》條約條款的參議院的同意中找到了足夠的授權。依據美國《聯邦憲法》，該安全條約是經過美國總統在參議院2／3多數認可后批準的。該管理協定是在參議院表決認可該安全條約時被考慮過的，所以管理協定是經過了參議院認可的。既然《美日議定書協定》是以該管理協定為依據的，法院認為：“美國參議院對該安全條例第3條的認可即是許可總統締結該管理協定和議定書協定。”因此，依條約的行政協定是符合憲法的。

首先，在依條約的行政協定中，事先經過參議院批準的條約已經受到了參議院的制衡，所以依條約的行政協定的締結沒有違反權力制衡原則。其次法院認為其合憲的分析邏輯在于：因為條約是依照美國《聯邦憲法》第2條第2款的條約程序締結的，是經過參議院建議和同意了的國際協定形式。條約本身是合憲的，所以條約中授權制定協定的條款本身也應該是合憲的。正是因為參議院在批準條約的同時也必然批準了條約中的授權條款，所以依據該授權條款制定的行政協定也應該是合憲的。《聯邦憲法》第2條第2款條約條款中的參議院建議和同意是依條約的行政協定符合憲法的依據，因此依條約的行政協定依附于條約而存在，依條約的行政協定的合憲性以條約的合憲性為基礎。

(三)總統獨立行政協定的合憲性

不同于前兩種協定形式，總統獨立行政協定沒有國會一行政協定中的法律授權依據也沒有依條約行政協定中的條約依據。但亨金教授支持了總統行政協定的合憲性，認為“立憲者很清楚國家間有時需要達成一些并不是條約的協議或協定。”總統締結獨立行政協定的憲法淵源是《聯邦憲法》賦予總統的代表國家主權所享有的固有權力，而非條約締結權。其憲法依據主要集中于美國憲法的第二條之中，包括以下4個方面：

1、總統行政協定的第一個基礎即《聯邦憲法》第2條第1款中總統的“行政權”。在該款中，總統被憲法授予了國家行政長官的地位，享有充分的行政權。因此，在對外事務方面，總統是美國對外的惟一代表，在執行對外政策的同時，也包括了締結獨立行政協定。

在“柯蒂斯－賴特出口公司訴美國”(Curtiss-Wright.Co v.United States)案中，薩瑟蘭大法官認為，總統“是以聯邦政府在國際關系方面的惟一的代言人”而行事的。這種觀點被其他案件大量引用，以此證明總統獨立締結的行政協定是合乎效力的。相同地，在“平克訴美國”(Pink v.United States)案中，法院也認為國會對于總統獨立解決對外事務糾紛的權力存在著默認，總統可以在不經國會建議和同意的前提下締結協定。

2、《聯邦憲法》第2條中第2個支持總統獨立行政協定的權力是總統作為美國海陸總司令的權力。該權力后來發展為“三軍總司令”的權力。大量的總統行政協定都是在此基礎上締結的。包括控制軍事武裝的協定，交換罪犯的協定以及向外國派駐軍事力量的協定。

3、“任命大使或其他公使的權力”表明總統有權承認外國政府，這種權力包括了和他國締結和解協議的權力。

4、最后，有義務“負責使法律切實執行”的條款也被認為是授權總統締結國際協定，該條款授權總統締結有利于執行國際法義務的相關協定。條約作為美國最高效力的法律，同其他法律一樣需要得到公正的執行。所以該條中的法律包含了條約這種形式。為了更好的執行條約中的國際義務，總統通常會通過締結國際協定的方式來“切實的執行法律”。所以，普遍認為總統可以依照該條締結獨立行政協定。

總統獨立行政協定依據上面的一個或幾個憲法條文而締結，在美國的法律體系中，它也被認為是法律。但是總統獨立協定并不具有同條約和法律相同的法律地位，它僅能夠替代與之抵觸的州法律或先前制定的總統行政協定。而總統所擁有的《聯邦憲法》第2條第2款第2項的條約權并不能在總統獨立行政協定的締結中起到作用。因為，條約權和行政協定權從本質上是完全不同的兩種權力。前者屬于立法權，而后者僅是一種行政權，不能由條約權而推知總統享有獨立行政協定權。

由此可見，美國行政協定在美國國內法中擴展了國會與總統之間的二元締約程序，將這種二元性擴展到協定締結的領域之中。不管反對者如何認為，三種協定的合憲性都在其本身的不斷發展和司法的確認中得到了肯定。與其說合憲性的根本問題在于憲法文本的模糊性不如說它在于國會和總統之間的權力之爭。法院認為協定的合憲性屬于政治性問題而不予審理的這種做法，既反映了司法獨立于行政和立法，又進一步加深了國會與總統之間的矛盾。從法理上看，要想確定總統是否有權不經參議院的建議和同意而締結非條約協定就必須通過司法的審查，法院只有在審理了相關問題的基礎上才能判斷協定是否合憲，才能保障私人的權利，維護美國憲政的分權與制衡。否則就意味著司法機構放棄了它作為立憲體制監護者的角色。

四、行政協定合憲性的價值分析

在美國國內法中，貿易領域所使用的最多的是國會一行政協定。引起合憲性爭論最大的兩個行政協定即《關稅與貿易總協定》(GAIT)與《北美自由貿易區協定》(NAFTA)，都屬于國會一行政協定。引起合憲性的討論不僅是因為這兩個協定沒有經過美國憲法的條約締結程序而締結，更是因為它們在美國對外貿易政策的發展中起到了重要作用。

(一)行政協定是美國憲政理念的體現

不管是從美國行政協定的緣起還是流變看，行政協定的產生都是美國憲政理念下對外貿易政策的需要。與之相關的判例以及學者對行政協定的認識與分歧也側面印證了美國憲政理念對行政協定的支持。同時美國政府締結大量自由貿易協定的事實也從根本上支撐了行政協定的合憲性結論。

1、行政協定根源于“三權分立與制衡”。美國憲政理念的根源與精髓表現為三權的分立與制衡，外交事務上的權力也遵循著這一理念。雖然《聯邦憲法》中僅對條約的締結權進行了規制，但實踐中的行政協定也受到美國憲政理念的影響。首先，國會對三種具體的行政協定在制衡上有著共性，即財政上的制衡和立法上的制衡。國會可以以制定法律的方式替代已經締結的行政協定，以立法的方式規制、制約協定在美國國內法中的執行。其次，依條約締結的行政協定其合憲性依賴于條約的合憲性，其制衡反映在美國條約的締結程序中，即總統所享有條約締結權，須經國會參議院提出建議并以出席會議的2／3議員批準。而總統獨立行政協定是依照總統所享有的固有行政權力所締結的，這種行政權力由《聯邦憲法》賦予，本身受到立法權和司法權的制衡。再次，在經貿協定締結中以自由貿易協定(FTA)為主要表現形式的國會－行政協定同樣也是憲政理念的產物，是經FT／TPA授權締結的。TPA即國會通過立法形式授權總統參與貿易談判的權限，并將協定提交國會在不經修正的情況下進行批準或否決。經貿協定是國會與總統之間博弈與制衡的產物。總統簽訂了協定但未經國會的批準不會生效，同時國會也不能不經總統談判締結而自行締結協定。早期美國總統與外國簽訂的一些自由貿易協定因為沒有滿足國會的要求，導致國會遲遲不予批準。因此，行政協定是美國憲政理念的體現，是根源于三權分立與制衡的思想的。

2、行政協定的締結體現了憲政下的“府會之爭”。經貿協定締結中的TPA授權集中體現了美國憲政體制下總統與國會就經貿協定締結權的爭奪與博弈。1934年開始，國會以授權總統締結行政協定的方式緩和與總統之間的矛盾，并在事實上承認了三種具體行政協定的合憲地位。在此之后的“快車道”授權(FT／TPA)，也是條約締結機制不斷發展的結果，TPA不是將國會的單方面授權具體化，而是體現了“府會”之間相互讓步和雙方權力的對稱與平衡。從1974年國會第一次授權以來，TPA伴隨著美國貿易政策不斷發展，國會的授權與收回授權行為影響著總統實施貿易政策的步伐。由于總統和國會在勞工和環境問題上不能達成一致意見，導致克林頓政府在其任期內沒有繼續得到“快車道”的授權。在克林頓政府未獲得FT授權的6年間(1996-2002年間)，美國只參加了全球150個貿易和投資協定中的3個，使得美國在區域貿易協定談判方面沒什么進展，與若干國家的雙邊FTA談判也沒什么收獲。2002年，經過布什政府的努力和妥協，同意在FTA中加入有關勞工和環境問題的談判，國會重新授權總統以TPA。布什政府在其任期內締結了大量自由貿易協定，而且在2007年底美國國會已經批準了美國和秘魯簽訂的包含勞工標準和環境條款的自由貿易協定。國會和總統在此問題上達成了一致，將有利于美國行政協定的發展。隨著奧巴馬政府入主白宮，在運用國內政策解決金融危機的同時，奧巴馬政府尋求國會TPA授權實行美國對外貿易政策從而促進美國經濟發展也是必然。國會和總統之爭影響著行政協定的發展，而國會—行政協定體現了美國憲政體制下國會與總統之間的制衡和博弈。

3、行政協定是對美國《聯邦憲法》的補充和完善?！堵摪顟椃ā返哪：允敲绹鴳椃ㄖ阅軌蜷L久存在的一個原因，其在一定程度上對實踐中產生的行政協定是一種包容。《聯邦憲法》沒有對行政協定問題進行明確的解釋，但它也沒有否認協定形式的存在。究其文本來看，條約和協定是在對外事務的權力范圍內締結的。實踐中發展起來的三種行政協定，是在美國對外事務具體實施中為了更加便利的實施對外政策，促進美國對外政策的實現需要而產生的。并且，行政協定是立法、行政和司法相互制衡下的產物，符合《聯邦憲法》三權分立與制衡的思想，沒有違背《聯邦憲法》基本精神和原則。因此，是對《聯邦憲法》關于協定締結模糊性的補充和發展。行政協定雖然不同于《聯邦憲法》中條約的概念，卻在事實上豐富了美國國際協定的形式，有利于實施美國貿易政策。確認行政協定的地位為美國貿易政策的實施提供了有力的憲法支持，也是美國《聯邦憲法》不斷發展之要求。

(二)GATT／WTO對美國貿易政策的影響

從本質上來看，GATT并不是一個國際組織，更不是一個有關組織的協定，它僅僅是一個多邊協定。追溯GATT的淵源有兩種意見。一種認為它是依照總統所固有的憲法權力所締結的，另一種認為這個行政協定是完全依據國會的立法授權而締結的。按照美國杰克遜教授的觀點，GATT是基于國會的授權而制定的，屬于國會一行政協定，且該協定并沒有超出授權的范圍。

在推動全球貿易多邊體制形成的進程中，GATT功不可沒。雖然其地位在美國法中一直不很明確，但這種狀況并不影響GATT與美國法的密切關系?！懊绹腥齻€組成部分現今的做法都承認了GATT的法律存在；此時否認GATT將會給美國的外交政策帶來震蕩，并且影響大半個世界國際經濟關系的穩定性?！盙ATT所經歷的8輪回合的談判，其發展過程都受到了美國貿易政策的影響。幾次重要的談判都是由美國倡議和發起的，包括了“狄龍回合談判”、“肯尼迪回合”和“東京回合談判”等。GATT各輪的談判也受到了美國國內貿易法的協定授權期限的限制。GATT1947的臨時適用協定基于美國《1934年互惠貿易協定法》授權總統締結貿易協定的期滿而緊急締結，“肯尼迪回合”依據美國《1962年貿易拓展法》而提議啟動，《1974年貿易法》授權政府參加“東京回合談判”并創設了“快車道”程序，在GATT1994的談判中，總統依據“快車道”的延長授權在1994年年底前達成解決方案，包括最終得以建立的《世界貿易組織憲章草案》(以及其他各種文本)。而1994年“烏拉圭回合”的終止很大程度上也是受到了美國國會對總統談判授權期限的即將終止的影響。在最新一輪的多哈回合談判中，隨著美國TPA授權在2007年6月期滿，世貿組織秘書長拉米也隨即在2007年7月宣布多哈回合的中止。GATT和WTO協定在美國國內的合憲性一方面促進了美國多邊貿易政策的發展，另一方面GATT和WTO也深受美國國內政策的影響。

(三)美國行政協定與美國貿易政策的關系

行政協定的產生是總統權力擴張的結果，這種擴張不會削弱國會在對外事務中的重要性，也不會緩和國會和總統之間締結權的權力爭奪，反而可能會加劇國會和總統之間在行政協定上的矛盾。認清這種矛盾可以更好的理解行政協定的合憲，性，也有利于理清美國的行政協定與美國貿易政策之間的密切關系：

1、美國行政協定的產生是美國貿易政策轉變的結果?！?934年互惠貿易協定法》是美國貿易政策史上的一個轉折點，它是美國從保護主義貿易政策轉向自由貿易政策的開端。該法把制訂貿易政策的權力從國會的手中轉移到了以總統為代表的行政機構手中。這其中一個對美國對外貿易發展起主要影響的內容就是授予總統和外國進行貿易談判、簽訂貿易協定的權力。因此行政協定的發展是伴隨著美國貿易政策轉變而進行的。

2、行政協定是國會和總統在爭奪對外貿易政策主導權的過程中得以發展的。立憲者將條約的締結權賦予了總統和參議院，讓二者共享條約的締結權，從而達到權力制衡的目的。這種共享的二元機制在滿足立憲者要求的同時也帶來了弊端，即參議院可能會因為利益集團的唆使而拒不批準條約，或者將條約束之高閣，不予理睬。這只會導致總統另尋他路改用其他的締結機制。首先，憲法本身的模糊性給行政協定的產生鋪設了溫床。再者，《1934年互惠貿易協定法》中國會明確授權總統可以締結無需其批準的貿易協定，這也正式確立了總統和國會分享貿易決策權的貿易政策制定體制。國會和總統代表不同利益團體，在政策導向上也會有所不同并集中表現在條約和協定的締結上。國會和總統之間政策制定權之爭推動了美國行政協定的發展。

3、行政協定是實現美國對外貿易政策的基本路徑之一。美國總統和行政機構通過4種方式來實現美國對外貿易政策的目標：以多邊談判來建立和發展規則為導向的貿易體制方式，通過區域性談判建立自由貿易區，以雙邊談判的形式締結自由貿易協定的途徑，以及單邊措施。前三種途徑的基本模式即行政協定的形式，表現為WTO、NAFTA、TPA、FrAs以及FTA。行政協定是美國多邊、雙邊及區域貿易政策的實施手段之一。

4、美國行政協定促進了美國貿易政策的發展，有利于實現美國的貿易政策。單單依靠條約的方式實施美國貿易政策，不僅花費時間較長，同時也會由于各方利益的影響難以得到通過。而行政協定則改變了這種不利局面，為美國貿易政策的實施打開了一條快速有效的通道。有時總統為了更好地利用貿易促進權，會在TPA的有效期內盡量締結行政協定。在2007年6月TPA授權結束前，美國依照貿易促進程序和巴拿馬、泰國、智利等國簽訂了貿易促進協定。同時美國也與秘魯、巴拿馬、哥倫比亞、韓國簽訂了自由貿易協定，與秘魯的協定也已在2007年底得到了國會批準。雙邊協定的締結不僅有利于多邊談判目標的達成，也有利于強化美國在國際貿易領域的話語權。在區域貿易中，美國依賴NAFTA擴大了其貿易領域，同時加強了其在全球貿易中的競爭實力，并有力地對抗諸如歐盟等其他區域集團。其中美國通過國會一行政協定的形式締結的GATT和WTO協定在不同的時期都促進了美國的全球貿易戰略，為美國實現其全球貿易政策提供了多邊體制基礎。

美國行政協定對美國對外貿易政策的影響力并不是偶然的，而是美國《聯邦憲法》體制下條約締結機制的必然結果。在美國《聯邦憲法》的分權制衡體制下，國會和總統共享對外事務權，這必然導致國會和總統在對外事務權力上的矛盾和沖突。大量的行政協定在美國對外貿易實踐中得到適用，諸如GATT、WTO和NAFTA以及TPA等在美國貿易政策的實施中都起到了關鍵作用。確認行政協定的合憲性可以使其在美國貿易政策的實施中得到更大的發揮，一方面奠定了行政協定締結的憲法基礎，另一方面也可以排除行政機構使用行政協定的后顧之憂，從而更好的促進美國對外貿易政策的實施和發展。因此，確定美國行政協定的合憲性對美國對外貿易政策的發展有重要意義。

本文責任編輯：林士平