食品安全委“戡亂”

“從田間到餐桌”的各個環節均有職能部門負責監督，看起來各司其職，但“分段監管”的體制很快暴露出一系列問題

《財經》記者 翁仕友

在三聚氰胺“回潮”之際，國務院食品安全委員會(下稱食品安全委)高調亮相。

2010年1月31日，全國食品安全整頓工作辦公室通報了一批三聚氰胺超標食品，此后傳出一批本應在2008年銷毀的“問題奶粉”重新流入市場。七天后，正值敏感時期，食品安全委宣布成立，并于2月9日召開了第一次全體會議。

這是食品安全工作的高層次議事協調機構，15個部門參與其中，國務院副總理李克強出任食品安全委主任，國務院副秘書長張勇擔任辦公室主任。早前消息稱，食品安全委辦公室將設在衛生部下，后又調至國務院下，高層協調意味十足。

中國農業大學食品科學與營養工程學院院長羅云波告訴《財經》記者，食品安全委將會起到非常重要的協調作用，同時還可以把部門與部門之間的分工更加明確，從而解決部門與部門之間推諉等現象。

在國家成立高規格食品安全委之后，各地將會相應成立類似機構，目前各地五花八門的監管體制有望統一。同時，一直進展緩慢的食品安全標準清理整頓工作也將提速。

不過多位業內人士提醒，短期看，成立食品安全委不可能徹底扭轉食品安全現狀。而在食品安全委領導下，還需改良目前的分段監管模式，從而避免監管疏漏。

食品安全委“新意”

2009年6月實施的《食品安全法》，明確了國務院將設立食品安全委員會，以便加強對食品安全工作的領導。

按照規定，食品安全委的主要職責是分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作;提出食品安全監管的重大政策措施;督促落實食品安全監管責任。

河南省食品藥品監督管理局副局長高體健告訴《財經》記者，2003年國務院政府機構改革，第二年很多省便成立了食品安全委員會或聯席會議制度。河南省是在2004年2月成立食品安全委，辦公室主任一直由高體健擔任。

據悉，食品安全委在各省的紛紛設立，多少有些“無奈”的意味。

2003年3月，國務院機構改革時在國家藥品監督管理局基礎上組建食品藥品監督管理局，新增了綜合協調食品安全、組織查處食品安全重大事故等職能，意在讓其牽頭協調，解決分段監管下多頭、各自執法弊端。但由于該局級別低于衛生、農業、工商、質檢部門，協調困難，因而各地便成立了由副省長擔任主任的食品安全委員會。

高體健認可食品安全委的作用，他介紹說，這幾年，河南沒有發生一起影響全國的重大食品安全事件，食品產業也得以快速發展。2004年至2008年，全省規模以上食品工業企業銷售收入年年遞增30%以上。

據介紹，從各省的情況看，協調仍然是食品安全委最重要的工作。

實際上，近些年國家對食品安全體制的調整也一直圍繞協調展開。食品安全綜合協調職能在2003年3月交給國家食品藥品監督管理局之后，又于2008年3月改交給衛生部。綜合協調職能旁落，這和食品藥品監督管理局首任局長鄭筱萸腐敗落馬有關。

而對于食品安全委“大協調”和衛生部相關司局(食品安全綜合協調與衛生監督局)的“小協調”如何區分界定，尚待明晰。由于市縣政府機構改革尚未到位的緣故，各市縣食品安全綜合協調機制尚未完善。

在食品安全委成立后，需進一步細化各個監管部門的職責，對于豆芽生產、生豬收購運輸、超市現做現賣等監管空白或交叉過多的地方，需要進一步厘清。

“122”體制新構想

全國人大代表、杭州娃哈哈集團有限公司董事長宗慶后向《財經》記者表示，盡管《食品安全法》在理順監管體制方面作了一些努力和嘗試，如設立食品安全委員會，但并未從根本上改變分段管理、多頭管理所帶來的一些弊病。

在今年“兩會”上，宗慶后提交了一份關于完善食品監管體制和統一食品安全標準的建議。

宗慶后認為，現行體制導致多部門交叉管理現象較多，有時還會出現“真空地帶”。同時，還面臨“協調難”的問題。“如果協調機制不能充分發揮作用，就會出現遇到好事都想管，遇到問題都想推，結果成了沒人管的局面。”

目前實行的分段監管體制早在2004年就已確立。是年9月，《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發[2004]23號)明確將食品安全監管分為“種植養殖、生產加工、市場流通、餐飲消費”四個環節，按照一個監督環節由一個部門監督的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，確立了中國食品安全監管的體制。

按照職能劃分，農業部門負責種植養殖等初級農產品加工環節，質檢部門負責生產加工環節，工商部門和商務部門負責市場流通，衛生部門負責餐飲消費環節監督，食品藥品監管部門負責綜合協調。

“從田間到餐桌”的各個環節均有職能部門負責監督，看起來各個部門各司其職，但是這種“各管一段”的監管體制很快暴露出一系列的問題。

一位長期從事食品安全監管的人士介紹了這種體制的弊病。他認為監管部門、監管環節太多，職能交叉重疊，監管錯位、越位、缺位的問題時常出現;地方保護、部門護短、執法不嚴、監管不力、重復檢查等現象時有發生;各監管部門設施設備不足、利用效率低下與重復建設、重復購置并存，造成監管資源十分分散、監管經費浪費嚴重。

在今年全國“兩會”上，身為全國政協委員的高體健帶來了一份《關于建立更為有效的食品安全監管體制》的提案。在這份提案中，他建議盡快建立“122”(一委、兩段、兩部門)食品安全監管體制。

高體健介紹說，“一委”是指國務院及各級政府成立食品安全委員會。

“兩段”是把整個食物鏈從農田到餐桌分為兩大段:第一段為初級農產品生產(種植養殖)環節，包括水產養殖、林果生產的安全監管;第二段為食品生產加工流通、餐飲消費環節，包括進出口食品、畜禽屠宰、食鹽、農村群體性聚餐、學校食堂等食品安全監管。

“兩部”是指由農業部門依據《農產品質量安全法》對第一段進行全面監管，由國務院指定一個部門(組建國家食品藥品安全監管總局或國家食品安全監管總局)依據《食品安全法》對第二階段進行全面監管。

目前，北京、上海、湖北、福建等省市食品安全監管體制各不相同，據統計，全國共有十幾種模式，統一監管體制勢必會成為下一步工作重點。在高體健看來，中國食品安全模式最終將會走向“122”體制。

整飭標準之亂

食品安全標準混亂，是中國食品安全屢遭詬病的另一大原因。在宗慶后看來，多頭管理和標準不統一是當前最迫切解決的問題。

2009年9月至11月，全國人大常委會執法檢查組對《食品安全法》實施情況進行了檢查，發現國內食品安全標準數量少、時間早、指標粗，有些指標缺少風險評估依據，標準之間存在交叉、重復甚至矛盾。

由于農業、衛生、質檢等監管部門分別從各自工作需要制定食品安全標準，往往導致對同一食品有不同安全標準，同一檢測項目有不同限量值要求的現象，由于均為國家強制標準，食品企業往往無所適從。

以餃子為例，餃子的衛生標準由衛生部制定，面粉的衛生標準由國家糧食局制定，兩者都是國家標準，但往往出現“合格的面粉包不出合格的餃子”，因為餃子標準更高。“鑒于各自為政，亟待把標準統一起來，成立標準評審委員會，把食品安全標準統一，同時鼓勵使用國際標準。”羅云波說。

在國家食品安全委員會成立的同時，國務院還籌建了食品安全國家標準審評委員會、食品安全風險評估委員會。據介紹，兩個專業委員會委員均為不同專業背景的資深專家。

衛生部衛生監督中心專家張志強同時兼任前兩個專業委員會委員。他告訴《財經》記者，標準委主要為標準制定把關，風險評估委主要是研究食品中有毒有害物質或某個食品是否會對健康造成危害，會造成哪些危害，造成危害程度有多大，用什么樣的措施控制危害等。

目前食品安全標準中最主要的兩個，分別是衛生部的食品衛生標準、國家質檢總局的產品質量標準，兩大標準“掐架”已有十多年歷史。

從1993年開始，張志強就負責食品衛生標準研制工作。據他介紹，該標準最早可追溯到20世紀50年代末，第一衛生標準對象是清凉飲料。70年代中期是階段性發展時期，當時對食品中的污染物進行了大規模調查研究，在有毒有害物質污染和限量規定方面取得突破。

到了80年代，《食品衛生法》(試行法)頒布以后，比較集中制定了中國食品的衛生標準。到了90年代初，《產品質量法》頒布以后，質檢部門制定產品質量標準，兩大標準“開始打架”，從此開始了“諸侯分割”的年代。

張志強介紹說，《食品安全法》最大的舉措是把食品安全標準制定歸為一個部門，由國務院衛生行政部門負責，這將會避免標準不統一現象發生。

《財經》記者獲悉，三鹿“問題奶粉”事件后，國家相關部門從2008年12月開始清理整頓了乳品安全標準，目前衛生部正在進行新一輪標準清理整頓工作。不過，由于涉及部門太多，有太多利益糾葛，工作難度較大。

本刊記者王畢強對此文亦有貢獻