“優先發展教育”必須回答的兩個問題

老百姓已經聽到過太多的新口號、新概念、新提法和新表述。人們不懷疑政府的戰略規劃能力，也完全有理由相信政府的“中長期教育改革和發展規劃綱要”一定會在文字表述上做到無懈可擊、在內容闡釋上做到全面系統，以至于對每一個重要方面和每一個重大問題都會有所涉及和回應。但是，人們有必要多加關注的是，政府教育規劃的目標如何落實，怎么保障。

有人說，當今的中國“不差錢兒”，缺的是理念。依我看，很多時候，我們連理念也不缺，缺的是制度保障和政策工具。

比如教育，盡管教育問題早已讓言者磨破了嘴皮子、聽者耳朵聽出了老繭子。“優先發展教育”的口號已經喊了多年，但結果怎樣呢?要什么就缺什么，在未來教育中長期規劃中依然強調要實施“優先發展教育”戰略就很能說明問題!

政府教育規劃的目標如何落實

黨的十七大報告就明確提出要“優先發展教育，建設人力資源強國”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的制定，再次明確要“在優先發展教育、促進教育公平、培育創新型人才、提高教育服務經濟社會發展的能力等方面，提出符合國家戰略和群眾需求、反映教育規律和發展趨勢的指導方針”。

不可否認，“優先發展教育”這樣的理念足夠先進了，它的理由和重大意義早就在黨和政府的文獻中反復地強調過了。早在1993年，中央政府在制定90年代教育改革與發展規劃時就曾明確提出，到2000年國家財政性教育經費將占GDP的4％。1995年頒布實施的教育法也對此作了相應規定。然而，十五年過去了，這個令人興奮的目標卻被人認為“一直沒有實現”。另據中國社科院相關研究的報告，中國實際公共教育投入僅占GDP的2.4％，低于印度的2.7％，相當于美國的一半。該報告指出，中國的教育水平近三十年來明顯提高，九年義務教育普及率達95％以上，青壯年文盲率降至5％以下；如果僅從教育資源投入總量看，中國全社會的教育投入已達到了“一個很高的水平”。但是，中國的公共資源投入嚴重不足，不論是與發達國家還是與發展中國家相比，中國公共教育投入都處于較低水平。

自2008年9月1日中國實現了城鄉義務教育全部免除學雜費以來，在人們的印象中，義務教育應該不存在什么問題了，但事實上，城市與農村、東部與西部在義務教育達標率上依然存在著巨大差距，在中國東部大部分地區，義務教育達標率基本都能達到98％以上，但在青海、甘肅等西部地區，適齡少年的入學率最低的仍然只有30％多。

說實在的，老百姓已經聽到過太多的新口號、新概念、新提法和新表述。人們不懷疑政府的戰略規劃能力，也完全有理由相信政府的“中長期教育改革和發展規劃綱要”一定會在文字表述上做到無懈可擊、在內容闡釋上做到全面系統，以至于對每一個重要方面和每一個重大問題都會有所涉及和回應。但是，人們有必要多加關注的是，政府教育規劃的目標如何落實，怎么保障。

怎么才算是“優先發展教育”

說到“優先發展教育”，有兩個問題需要思考和回答。

第一，“優先發展教育”是不錯，但問題是怎么才算是“優先發展教育”，這需要具體明確的界定。否則，就無法操作和落實，無法操作和落實，就會使政策目標成為任人隨意解釋的口號。教育的問題不完全是教育系統的問題，而且，教育系統的問題，也不完全是投資問題。其中，既有投資不足的問題，也有結構失衡的問題，還有投資管理的問題。在這種情況下，“優先發展教育”的戰略在上述三個方面應該怎么體現?

在筆者看來，教育“投資不足”確實是個問題，但不是教育發展的唯一問題。很多時候“投資不足”成了一種借口和托辭，往往掩蓋了“結構失衡”和“投資管理不到位”的問題。“結構失衡”表現為教育資源在不同教育層級(如基礎教育與高等教育)、教育種類(如職業教育與普通教育)和地域空間(如城鄉和區域之間)分配不均等，從根本上反映了教育的不公平。“投資管理不到位”意味著教育投資缺乏嚴格管理，使有限的投資沒有發揮最大收益。

就拿高等教育來說，這些年國家在“創辦世界一流大學”的名目下投了不少錢，但高校受到的批評和指責卻似乎與日俱增。問題到底出在哪里?恐怕就與“結構”和“管理”體制有很大關系。中國大學經歷過兼并、擴招這種外延拓展的努力，也經歷過學科建設評估考核的嘗試，還經歷過人事改革、工資改革等績效激勵“創新”，有些大學還在招引人才、更新換代上費盡心機。這些努力從來沒有(或很少)聚焦于解決大學教育行政化的問題，反而使大學行政化變本加厲。近年來，與政府的發展趨勢大體相一致，大學的資源和權力也越來越集中，而集中就使管理部門、崗位和職位急劇升溫，使這些部門、崗位和職位“尋租”機會大為增加。

此外，大學主辦產業，這似乎是中國大學的普遍模式，而產業系統又潛伏著巨大而實在的利益，成為大學管理層的核心資源部門。所有這些資源誘惑，都促成了一種激勵機制：只要有可能，人們寧愿在學校或學院當個一官半職，也不甘心做個埋頭于教學和科研工作的普通教師。正因為如此，所以才能看到大學許多怪異現象：就是在學界有名氣很有前途的教授學者，也要拼了命去爭坐一個帶“長”的行政位子。于是，領導或管理層換屆就成了大學的敏感期，圍繞官位和權力而展開的打斗也便此起彼伏。顯然，在大學這個小社會的各類打拼中，人們算計來算計去的，不是為了如何在教學和科研的標桿上提升，而是怎么把持權力并在權力的標桿上爬升。

如此說來，要辦好大學教育，就要進行大學改革，而大學的改革就應當針對行政化集權問題而展開，改革的重點應當是“資源”的分配和管理體制，改革的目標是設法構建一種相對分權的分配和管理模式，在“前臺”(教學科研系統)與“后臺”(后勤產業系統、行政管理系統)、黨政會議和教授會議，以及校、院、系、所幾級機構之間適度分權，保證資源配置多元化，在結構安排上實現教學科研與行政管理適度分化。

如何作出具體的制度和政策安排

老百姓從來都不會輕視教育，“再苦也別苦了孩子，再窮也別窮了教育”，這是百姓的心聲。所以，“優先發展教育”首先是民眾的社會需求，也本該是政府大力解決的民生要務。對于教育政策的決策者來說，關鍵的問題是怎么把百姓的這種“社會需求”轉化為各級政府的“政治需求”。在政府眼里，教育是要花錢的事情。但實際上，教育也是拉動需求、促進經濟增長的重要因素和產業。長期以來，政府已經習慣于用“減法”而不是用“加法”來對待教育。這種態度與“優先發展教育”的戰略顯然存在抵牾。要落實“優先發展教育”就要從根本上扭轉政府官員的態度；而要改變官員的這種態度，僅靠輿論宣傳、黨性教育、專家論證、代表提案是不夠的，還必須提供相應的制度保障和政策工具。

要讓一種理念變成現實，就必須設法讓“目標—行為—政策”三個環節相互連貫銜接。既然GDP翻番的“錦標主義”發展模式促成了政府的短期行為，自上而下的以招商引資、經濟發展為核心內容的政府績效考核只能把教育的“戰略地位”變為“略占地位”，那么，要保證“優先發展教育”的戰略，就必須做出相應的制度安排和政策保障，以矯正以往的行為。這就要求教育部不僅要給出教育發展的宏觀目標，還要促成各級政府在中觀制度層面和微觀政策層面做出安排。

首先，是不是可以考慮用立法的方式確立和確保教育投資比例，確立和確保農村教育投資的比例，使教育(特別是農村教育)成為強制性投資而不是選擇性投資；其次，是不是有必要將教育因素納入官員政績考核制度當中，形成所謂“教育GDP”，使教育發展成為官員問責的內容；第三，是不是有必要建立和完善公共財政和預算制度，讓民意代表在政府切分公共財政這塊蛋糕的時候真正替百姓多“爭搶”一點份額?此外，是不是需要進一步開放教育“市場”，讓民間資本為教育事業做出更大貢獻，給百姓多一點教育選擇的機會?

總之，讓“優先發展教育”的理念和戰略落到實處，需要有相應的政策工具和制度保障。實現這一戰略，僅靠教育改革遠遠不夠。