基于農村土地流轉制度下我國西部地區農民養老保障的思考

[摘要]土地流轉制度的推行使農村社會養老保障制度面臨著新的機遇和挑戰，從制度需求以及經濟供給兩方面分析農村社會養老保障面，臨的機遇機制;并從我國西部農村社會養老保障制度的現狀，以及對土地流轉制度的制約機制進行分析。在這兩個相輔相成的制度中，建立一種替代機制，首先建立農村社會養老保障制度，弱化農村土地保障功能，提高農民土地流轉的積極性，發展農村經濟，促進農村社會養老保障制度發展。

[關鍵詞]土地流轉 西部地區 農村社會保障

黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利:賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變;做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本生活長期有保障。

同時，國內眾多學者也從不同角度對土地流轉制度下農村社會保障問題進行分析，如黨國英(2004)認為應建立“國家失地農民賬戶”和“國家失地農民保障基金”，將土地流轉收益陸續發給農民，長期保障農民生活，避免農民短期行為。唐愛玲(2008)認為政府應將“土地換保障”政策落實到位，建立農村社會養老保障制度。崔智敏(2007)認為城市化過程中的土地流轉制度造成大量的農民失去土地，易造成社會不穩定，建議通過“土地換保障”建立合理的補償機制，社會保障機制等，維護失地農民的合法權益。大多數學者強調土地流轉制度的不完善帶來農民社會保障的問題，但未能分析其問題產生的根源。土地流轉不僅僅是帶來了農民社會保障的問題，同時也帶來了機遇，農村社會保障制度的缺失也為土地流轉帶來了問題，阻礙了土地流轉的發展。

一、我國農村土地流轉為農村社會保障制度帶來的機遇和問題

根據我國目前的農村經濟發展形勢來看，建立健全土地流轉機制不僅能夠有效改善土地資源配置效率，同時可以拓寬城鄉一體化的路徑，逐步激活農村剩余勞動力向第二、三產業的轉移。實行農村土地流轉，也有利于解決農村人地矛盾和耕地撂荒的問題，由于比較利益的驅使，農民選擇進城打工，但又不愿意放棄土地，導致土地無人耕種，而勞動力多又不愿進城務工的農戶卻面臨著有人無地種，土地流轉很好的解決了這一問題。由于農村居住分散，土地無法集中耕種，導致土地的浪費，土地流轉可以將土地集中起來，有利于實現土地資源的優化配置，從而提高土地的利用效率，實現土地規模化經營。縱觀國內外的農業發展實踐，可以看出要想提高我國農業生產率，必須實現農業產業化，制約農業產業化的最主要因素就是農業規模經營。土地流轉可以實現土地規模化經營，實現農業產業化。加快農業發展，提高農業生產率，增加農民收入，發展農村經濟。有利于實現城鄉一體化，為建立農村社會養老保障制度奠定了堅實的經濟基礎，提供了良好的物質條件。從根本上解決了建立我國農村社會養老保障制度所面臨的難點，既農民窮，農業不發達，農村經濟落后的老面貌。

土地流轉制度的實施為我國農村帶來了機遇，但也面臨著一定的問題，如集體土地產權不明晰，法律不健全，信息不流暢以及農村社會保障的缺失等問題導致土地流轉困難。其中主要的就是農村社會保障制度的缺位。2009年，我國受金融危機影響，大量的農民工失業返鄉，由于農村社會保障缺失，農民再就業能力低，由于土地流轉失去了傳統的依靠土地生存的方式。種種原因造成農民工面臨著嚴重的生存問題。同時也打擊了農民對于土地流轉的積極性，導致土地流轉難以進行。因此必須盡快建立農村社會保障制度。同時土地流轉激活了土地生產發展功能，弱化了土地保障功能，我國農村傳統的保障主要是土地保障和家庭保障。而現如今土地流轉弱化了土地保障功能，家庭保障在我國人口老齡化的大背景下遭到了嚴重的破壞，傳統的家庭保障只能提供精神慰藉，而對物質經濟支助無能為力。因此建立農村社會養老保障已是迫在眉睫。土地流轉不僅為農村社會養老保險提供了機遇，同時土地流轉也迫切需要農村社會養老保障制度這一配套機制。

二、我國西部地區農村社會保障對土地流轉的制約

隨著西部大開發戰略的實施，西部農村經濟有了很大的起色，尤其是農業生產水平顯著提高，農業產業結構調整以及農村勞動力轉移，是農村土地的經營方式有了很大的轉變，土地流轉也逐步的開展起來。土地流轉激活了土地生產要素功能，促進農業發展，提高農民收入，發展農村經濟。但我國西部地區農村土地流轉進展緩慢，還存在諸多制約因素，如農戶的土地保障觀念根深蒂固，對流轉心存顧慮、農業產業化水平低，土地利用效率低下、土地分散難以集中，土地流轉操作不規范，機制不完善、非農收入水平低，農村社保嚴重缺位等。這之中最為主要的制約因素是農村社保機制不健全。

首先，由于近幾年的金融危機和市場需求的影響，各地農村的鄉鎮企業發展速度和效益緩慢甚至出現下滑趨勢，農民在非農產業上的收入及其不穩定。尤其是在西部地區，農民的非農收入不但不穩定而且很低，而其農業收入只能支付其生活必需品，剩余極少。(表)同時城市的就業壓力正不斷的加大，很多農民工失業返鄉，農村勞動力增加。而農民再就業能力低下，因此一旦找不到工作，仍要以種地為生，因此農民寧愿將土地拋荒也不愿將土地流轉出去。

第二，社會保障制度的缺失成為農村土地流轉的瓶頸。長期以來，我國實行城鄉分割的二元社會結構，農村土地一直承載著農民的農業生產和生活保障的雙重功能，現有的社會保障水平較低。在既沒有足夠的非農就業機會，又沒有健全的社會保障體系時，用土地維持最低生活水平這一土地保障功能凸顯出來。而農戶小規模分散經營，使土地從作為生產資料的功能轉變為單一的保障生活的手段，農業經營的絕對收益低下，土地保障功能又在逐步地弱化。這與充分發揮土地的保障功能形成了矛盾，制約了土地的加快流轉。這一現象在西部地區更為嚴重，西部地區是我國經濟發展水平相對較低的地區，也是我國社會養老保險相對滯后的地區。因此，加快西部地區農村社會養老保險制度的建立有十分重要的理論和實踐意義。

第三，我國西部地區農村社會保障范圍窄，社會保障資金征集難。2002年農村社會養老保險的參保人數，西部地區和東部地區分別為748萬人和2830萬人，東部地區是西部地區的3.78倍，可見西部地區的農村社會養老保險的覆蓋面極低，基本上處于社會保障制度的邊緣狀態。

三、完善土地流轉制度下農民的社會保障

改革開放三十年來，我國經濟不斷發展，工業化進程邁進中期階段，形成了工業反哺農業，城市支持農村的局面。因此，要發展現代農業，實現規模經濟，使實現土地流轉的農民解除后顧之憂，必須建立完善的農村社會保障體系以取代農民的土地保障。

1 首先建立農村社會養老保障制度，解決農民土地流轉的后顧之憂

農村傳統的養老保障模式主要是家庭保障和土地保障，在土地流轉制度建立之前，由于我國提前進八了老齡化社會，導致我國的家庭保障弱化，尤其是家庭保障的經濟供給方面，更是嚴重不足，目前我國的家庭保障主要側重于精神慰藉。同時我國西部地區農村經濟不發達，大多數農民的主要收入仍然是依靠土地的產出獲得經濟收入，農民不愿放棄土地并依靠土地經營作為生存發展的途徑，甚至外出務工將土地撂荒也不愿轉讓土地。因此，在把土地視為可資本化的農業資源同時，大力發展農村經濟，建立農村社會養老保障制度，排除農民的心理障礙，鼓勵農民進行土地流轉。用社會養老換土地保障，弱化土地保障功能的同時增強了土地生產發展功能，以土地流轉促進農業產業升級，擴大農業生產規模，發展農村經濟，并為建立和完善農村最低生活保障制度，失業保障制度、醫療保險制度等提供了一定的經濟基礎。

2 積極開拓農村社會養老保險的多元籌資渠道，在農村社會養老保障的資金來源問題是制約農村社會養老保障制度建立的主要因素

尤其是西部地區的農村經濟發展水平較低，農業不發達，農民貧困，沒有多余的資金交社會養老保障金。同時，西部農村的鄉鎮企業較少或是規模小，并不足以負擔農村社會養老保險。目前的土地流轉為這一問題提供了轉機，可以鼓勵農民利用土地入股，集體經營，發展農業，實行規模化經營，拓寬農村社會養老保險的籌資渠道。因此，應建立我國西部地區農村的社會養老保險個人賬戶和統籌賬戶，統籌賬戶應包括集體補助和國家補貼部分，由于我國西部農村經濟處于起步階段，農村社會養老保險應本著低水平、廣覆蓋的原則，逐步落實集體補助部分后，再根據農村的經濟發展情況進行調整，進一步完善農村社會養老保險制度。

3 明確政府責任，將土地流轉和農村社會養老保險良好的結合起來，完善農村社會養老保險制度

土地流轉可以促進農村經濟發展，政府要建立健全土地流轉市場，建立多樣化、多層次的土地流轉市場，將散戶通過中介服務組織與大戶相聯系的流轉模式，定期公開可供流轉土地的地理位置，數量、價格等土地資源信息，完善土地流轉咨詢，土地價格評估等相關組織機構的服務職能。同時，要合理分配土地流轉的收益，讓農民享有土地流轉的主要部分，緩解農村社會養老保險的資金不足問題。同時將土地流轉收益一次性給付，改為逐月給付或是逐年給付，為農民提供長期的生活保障。這樣一來可以減輕農村社會養老保險制度的壓力，同時為農村社會養老保險提供了經濟基礎，可以將土地流轉制度看成是農村社會養老保險制度的配套機制。

四、結束語

我國西部地區農村因受其地理位置和經濟發展水平的制約，農村社會保障較為滯后，土地成為農民長期以來依賴的基本生存資源，土地的生產發展功能得不到全面發揮，土地流轉受到了制約，阻礙了農業產業化、規模化的發展，農民收入增加緩慢。隨著國家鼓勵土地流轉政策的出臺，在土地流轉制度下構建新的農村社會保障成為可能。隨著改革開放的深入，農村勞動力向第二、三產業轉移將成為必然的趨勢。土地流轉避免了長期撂荒，推進了農業規模化經營。同時，土地流轉后農民的社會保障問題也極為重要，尤其是在我國西部地區，要建立與之相配套的專項社會保障體系，拓寬籌資渠道，堅持工業反哺農業，把效益轉化為社會保障福利，將成為農村穩定發展的新舉措。

參考文獻:

[1]鄭玉明:西部地區迫切需要建立社會保障制度[J]，農村經濟，2007年第2期68～71

[2]余艷鋒周開洪周海波:農村土地流轉下農民社會保障制度研究綜述及趨勢分析[J]，鄉鎮經濟，2009(8)

[3]朱夢蓉:農村土地流轉過程中農村社會保障問題探析[J]，天府新論，2009(1)

[4]尚長風 張瀚文:土地流轉及農村養老保險制度設計[J]，審計與經濟研究，2008

[5]鐘漲寶狄金華:農村土地流轉與農民社會保障體系的完善[J]。社會學研究，2008(1)

[6]尚長風:破解農村養老保險困境的創新模式及評價[J]，財政研究，2007(9)

[7]覃雙凌:“土地換保”——土地流轉政策下農村養老保險制度探析[J]，安徽農業科學，2009

[8]王平迭韓學平:活躍農村土地流轉市場的路徑選擇——以農村社會保障法律制度的構建為基礎[J]，商業研究，2009(5)

[g]黨國英:當前中國農村土地制度改革的現狀與問題[J]，華中師范大學學報(社科版)，2005，44(4)

[10]唐愛玲:失地農民社會保障問題調研與思考[J]，西北農林科技大學學報(社會科學版)，2008(5)

[11]崔智敏:土地流轉中的失地農民問題及其對策[J]，特區經濟，2007(5)