“國進民退”討論的背后

季曉南深入剖析

“國進民退”問題的討論，既反映了社會各界對這一問題的關注，也體現了中國特色社會民主的進程。

2009年已經過去，但是很多事情依然讓人記憶深刻:山鋼并購日鋼，寶鋼并購寧鋼，中糧攜厚樸收編蒙牛，川航重組鷹聯航空，國有煤炭大企業買下山西屢發礦難的小煤窯等等。

這種被一些觀點稱之為“國進民退”的現象惹來眾多議論，大家眾說紛紜。不僅如此，國外一些媒體也參與到這場議論之中，2009年9月9日英國《金融時報》就我國國內一些領域出現的國有企業收購重組民營企業的現象發表了題為“新一輪國進民退潮”的文章。

“國進民退”問題的討論，既反映了社會各界對這一問題的關注，也體現了中國特色社會民主的進程。從媒體的公開討論看，圍繞“國進民退”的討論既有冷靜的分析和思考，又有深切地擔憂和焦慮，同時也有不少指責和批判。

有觀點提出，“國進民退”不可避免會帶來壟斷，最容易導致的后果就是權錢交易。還有觀點提出，當前的“國進民退”與正在依靠民營資本繼續刺激中國經濟的宏觀大局相悖，不利于經濟復蘇。更有觀點提出，“國進民退”是對改革的倒退，與改革開放背道而馳。顯然，當前國內的“國進民退”討論已遠遠超出了如何分析和看待一些領域和行業國有企業兼并重組民營企業的案例這一層面。

一時間，“國進民退”一詞被炒得火爆非常，而在刺激經濟過程中，4萬億投資集中于國有企業擅長的基礎建設領域，也被認為是國家偏向“國企”這些“親兒子”，而忽略了“民營”這些“外來戶”。而就“國進民退”這一話題還引申出“中小企業融資難”，大企業靠“銀行貸款”成為“新地王”等一系列話題。

“國企該不該進，民營要不要退”似乎不是一句話就能說清的問題。對于這一系列問題，《英才》記者獨家專訪了長期致力于企業改革和發展研究的國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南，探討“國退民進”之爭背后更深層次的問題。

經濟普查數據不支持“國進民退”的結論

近幾年來，國有經濟的總量在不斷增加，但國有經濟在整個國民經濟中的比重是持續下降的。

“國進民退”問題之所以成為國內的焦點話題，引起爭議，主要是一些領域和行業接連出現國有企業兼并重組民營企業的案例。能否正確判斷國有經濟和民營經濟的發展狀況和變化趨勢，能否正確分析近年來國有企業兼并民營企業的典型案例，直接關系到能否正確看待當前的“國進民退”爭論。《英才》:你怎么看“國進民退”?

季曉南:其實，從全國經濟普查數據看并不支持“國進民退”的結論。據國家統計局公開的第二次全國經濟普查數據，2004-2008年，國有企業由17.9萬戶減少到14.3萬戶，減少了3.6萬戶，減幅為20%;與此同時，私營企業由198.2萬戶增加到359.6萬戶，增加了161.4萬戶，增幅為81.4%。2008年與2004年相比，我國企業資產中，國有企業的資產所占比重下降8.1個百分點，私營企業所占比重增加3.3個百分點。即使是在國際金融危機全面爆發的2008年，私營企業的戶數和資本也保持較快增長。據全國工商局的數據，2008年與2007年相比，全國登記注冊的私營企業增長9.02%，注冊資本增長25.02%，私營企業在內資企業中的比重由63.25%上升到70.91%。近幾年來，國有經濟的總量在不斷增加，但國有經濟在整個國民經濟中的比重是持續下降的，總體上并沒有出現“國進民退”的現象。

中央企業的戶數和分布也呈收縮趨勢。國務院國資委履行出資人職責的企業由2003年的196家減少到2009年底的129家，減少了67家。目前中央企業82.8%的資產集中在石油石化、電力、國防和通信等關系國家安全與國民經濟命脈的行業和領域以及運輸、礦業、冶金和機械等行業的支柱企業中，在國民經濟重要行業和關鍵領域的中央企業戶數占全部中央企業的25%，資產總額占75%，實現利潤占到80%。應該說，近幾年來中央企業更多地集中于屬于戰略性或公益性的領域和行業，中央企業的布局和結構調整方向與中央關于國有經濟布局和結構調整的要求總體上是一致的。

煤炭業“大買小”還是“國買民”?

煤炭屬于不可再生的、排他性的重要自然資源，不屬于一般競爭性行業，國有經濟必須保持一定的控制力。

《英才》:既然總體上并沒有出現“國進民退”，還有一定程度的“國退民進”，那為什么近來給人們留下非常深的“國有吃掉民營”的印象呢?

季曉南:實際上，這幾年國有企業收購民營企業的現象即所謂“國進民退”的現象經常發生，同時民營企業收購國有企業或國有企業改制為民營企業的現象即“民進國退”的現象也大量出現。到目前為止，市(地)縣國有企業的90%都進行了改制，并且大多退出了國有經濟行列。中央企業及其下屬子企業的64.2%都進行了公司制股份制改革，中央企業母公司已有20多家實現了整體上市或主營業務資產整體上市。如果按照歐美發達國家關于私有化的概念，國有企業進行股份制改革或出售部分股權都被稱之為私有化或民營化。

因此，在進行事實判斷時，既要看到國有經濟布局和結構調整取得了積極進展和重大成效，不能因為少數行業出現國有企業收購民營企業特別是行業中的龍頭企業，或少數行業在一段時期出現國有經濟比重有所提高的現象，就盲目炒作“國進民退”問題，甚至給這種現象扣上改革倒退的帽子;同時也要看到，國有經濟布局和結構總體上還存在不盡合理的地方，要繼續推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，不斷提高國有經濟發展的質量和效益。

這次“國進民退”爭論背后的一個深層次原因，就在于對社會主義市場經濟條件下國有經濟的地位和作用這一問題存在較大的認識分歧。有觀點認為，在股權結構上一股獨大和競爭格局上一家獨占沒有得到完全改變的情況下，某些領域出現“國進民退”或“新國有化”的現象，這與國有經濟的功能定位是相悖的，不符合市場化改革的取向，是改革的開倒車。正確分析和看待“國進民退”的討論，必須對國有經濟在社會主義市場經濟條件下的定位和作用有全面和正確的認識。

《英才》:現在很多人對國有企業的定位持不同意見，認為國企占有的是壟斷資源，是與民爭利，對此你怎么看?

季曉南:一些西方國家的政要和學者認為，如果把國有企業視為一個整體，國有企業已成為經濟生活中最大的生產者，最大的消費者，最大的雇傭者，最大的財產所有者和最大的投資者。

一般認為，市場經濟國家包括西方發達國家所以要建立國有企業，主要原因在于，一是提供公共產品和服務，二是支撐和促進經濟和社會的發展，三是維護經濟的穩定和正常運行，四是保障國家的主權安全和經濟安全。

從一些西方發達國家的情況看，國有企業有四個作用值得重視，一是國有企業是國家加快推進工業化建設的依靠力量和重要手段，二是國有企業具有創造公共財富和增加政府收入的能力，三是國有企業是國家參與國際競爭與合作的重要力量，四是國有企業體現著執政黨的執政理念。

從根本上講，市場經濟國家之所以要建立國有企業，是由市場經濟的缺陷和政府干預經濟的需要決定的，是由市場經濟國家經濟和社會發展的普遍要求決定的。

2008年，山西省政府晉政發(2008)23號文件明確規定，大力支持大型煤炭企業作為主體，兼并重組整合中小煤礦。兼并重組整合后企業生產規模應不低于300萬噸/年，所屬礦井至少有一個規模不低于120萬噸/年。山西省最大規模的一次煤炭企業兼并重組整合工作由此展開。

雖然并購資金來自自有資金，而沒能從銀行取得貸款，但在民營企業大土河公司的副總經理馮云旺看來，山西省此次強力推行的煤炭資源整合利大于

弊，甚至是一件“求之不得”的大好事“我們公司其實早就有兼并重組的打算，也一直在關注這方面的動向，但依靠自己的力量根本推不動，最缺的就是政策。如果政府不在政策上硬性推動，恐怕多少年也推不動(兼并重組)。”

《英才》:大家最近熱議，國企通過行政命令收購了民營煤礦，你是否同意這一觀點?

季曉南:據山西省政府提供的材料，截止2009年底，全省重組整合煤礦正式協議簽訂率達到98%，企業主體由原來的2200多家減少到130家，形成了以股份制為主要形式，國有、民營并存的辦礦體制。從辦礦主體來看，真正屬于國有企業的占20%，民營企業占30%，股份制企業占50%。

《英才》:按照實際的數字，似乎并不都是國有兼并民營?為什么會給人這種錯覺?

季曉南:這次山西煤炭行業的重組整合之所以引起很大爭論，一個重要方面在于重組整合后國有經濟的比重大大提高，控制力大大增強。據介紹，到2008年整合前，山西煤炭產業結構中，民營煤炭企業的產能占全省產能的60%，而根據規劃，整合后到2010年，國有大型煤炭集團控股經營的產量將達到全省總產量的75%以上。因此，有學者和民營企業家認定，山西煤炭行業重組整合的實質是煤礦國有化。

《英才》:你認為國家對煤炭的控制是否有必要?

季曉南:眾所周知，能源是現代社會正常運轉不可或缺的基本條件，隨著我國工業化、城鎮化的加速和低碳經濟時代的到來，能源安全和節能減排問題日顯重要，而煤炭占我國一次性能源消費的比重達70%，以煤炭為主的能源消費結構在較長時期內不會改變，在可替代能源沒有普遍應用之前，煤炭的有效供給關系到國家的能源安全和國民經濟安全，顯然，煤炭屬于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國家需要保持必要的控制力。

《英才》:你如何評價山西的煤炭重組整合?

季曉南:從這些年的實際情況看，大量小煤礦的存在和經營，在為我國經濟和社會發展提供大量煤炭的同時，也確實帶來煤炭亂開亂采、生態環境破壞、礦難事故不斷等問題，而且幾乎成為難以根治的痼疾，成為國人的一個心病。通過重組整合，山西煤炭行業的產業集中度明顯提高，煤礦安全保障能力和可持續發展能力顯著增強。據統計，重組

整合后，山西全省煤礦事故起數同比下降了40%，死亡人數下降了32%。不容否認，山西煤炭通過重組整合，提高了產業集中度，抑制了無序競爭，安全生產狀況得到改善，其成效已經開始顯現。

《英才》:對于山西國有大煤礦收購小煤礦，你認為通過行政性手段和市場性手段哪個更好?

季曉南:這次山西煤炭資源整合和企業重組所以會引起激烈爭論，一個重要原因就在于如何看待政府在行業整合和企業重組過程中的作用。持批評態度的觀點認為，這次山西煤炭資源整合和企業兼并重組，采取的是非市場化的做法，屬于政府主導的行政干預，使小煤礦主失去對煤炭資源的議價能力，民營煤礦主的私有產權受到普遍侵害。這一問題實際折射的是，在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，如何客觀看待和正確處理政府與市場的關系。

我國的發展選擇了市場經濟的模式，就必須充分依靠市場機制去配置資源，同時，為了避免市場自身的弱點，也必須加強和完善宏觀調控。國家的宏觀調控主要是運用財政、金融和法律等手段，也包括必要的行政措施。夸大行政措施在我國現階段的作用并過度使用行政手段進行宏觀調控，是違背市場經濟規律的;忽略行政措施在我國現階段的作用甚至不承認行政手段對宏觀調控的作用，也是脫離實際的。

鋼鐵業“弱并強”還是“強強聯手”?

我國一些產業的產能嚴重過剩，而產業集中度又太低，這是造成我國經濟發展中結構失衡、資源浪費等一系列問題。

山鋼并購日鋼后，其營業收入將達1676.92億元，位居中國鋼鐵行業第二名，僅次于寶鋼。但這次并購卻被業界看作是“小魚吃大魚”的怪戲。理由是從業績上來看，2009年上半年，日照鋼鐵實現凈利潤約18億元，而山鋼旗下最主要的子公司濟鋼和萊鋼同期共虧損12.85億元。2009年下半年，山鋼的盈利目標僅為5億元。對于上述評價，一位中鋼協人士的解釋是，山鋼是否應該重組日鋼，并不能簡單以經營業績來判斷。這是執行國家鋼鐵產業政策的必然結果，重組目的在于加快日照精品鋼基地的建設。

《英才》:對于此次鋼鐵業重組，有很深的產業背景，也有政府的指導參與，你認為鋼鐵重組不能依靠完全市場化手段操作嗎?

季曉南:規模經濟是提升產業競爭力和企業競爭力的一個重要基礎和途徑。從產業來看，經過多年的發展，我國不少產業的總量位居世界前列，但部分產業的集中度不高，有學者將此評價為“大行業，小企業”。以鋼鐵行業為例，2009年底，全國鋼鐵企業中排名前5位的企業鋼產量占全國總產量的比重只有28.5%，鋼鐵企業的粗鋼生產量平均不足100萬噸。

近年來，我國一些產業的產能嚴重過剩，而產業集中度又太低，這是造成我國經濟發展中結構失衡、重復建設、過度競爭、秩序混亂、資源浪費、環境污染、效益下降等問題屢禁不止的一個深層次原因。

《英才》:但是有的人認為，即使為了盡快實現產業重組，也應該通過市場化，而不能“拉郎配”。

季曉南:近些年來，隨著我國市場化程度的提高和競爭程度的加劇，為了盡快做大做強本地企業，提高企業競爭力，一些地方政府采取政府主導的企業合并重組，這中間既有國有企業與國有企業的合并重組，也有國有企業與民營企業的合并重組。應該說，這種由政府主導的企業合并重組，有成功的案例，也有失敗的教訓，不能全盤否定。

當然，如何在提高產業集中度和企業并購重組中，更好地運用和把握市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”，是完善社會主義市場經濟體制需要不斷探索的一個問題。同時，在行業整合和企業重組中也要注意更好地兼顧各方面的利益和保護私有產權。

需要指出的是，各級國資委作為同級政府授權專門履行國有資產出資人職責的特設機構，從國有經濟布局和結構調整的全局出發對國有企業的并購重組加以組織、協調和管理，是其份內的事，不應把國資委主導的國有企業并購重組

與過去曾經出現過的一些政府部門的“拉郎配”混為一談。

《英才》:對于山鋼重組日鋼最大的爭議在于日鋼效益要好于山鋼，是以弱并強，似乎不符合市場規律。

季曉南:山東鋼鐵公司重組日照鋼鐵公司之所以引起爭議，除政府主導的企業重組外，還有一個重要原因，就是有“印鈔廠”之稱的日鋼被一度虧損的山鋼重組，這與人們過去經常見到的國有企業因經營管理不善而被民營企業收購的做法完全不同，故而有“國進民退”的議論。

從山東省政府提供的材料看，看待山鋼與日鋼的重組應把握這樣幾點:一是這次重組是在鋼鐵行業產能嚴重過剩的背景下進行的，通過重組整合盡快提高鋼鐵行業產業集中度，做大做強一批鋼鐵企業是解決鋼鐵行業困境的一項重要措施。

二是這是山東鋼鐵行業進行調整、實現產業升級的一項重要措施，在國家不批準鋼鐵新項目的情況下，山東要在日照建年產2000萬噸的鋼鐵精品基地，必須對省內鋼鐵企業進行重組，山鋼與日鋼的重組，不僅解決了日鋼的歷史遺留問題，而且使山東通過淘汰落后產能以騰出產能建設沿海精品鋼基地成為可能。

三是日鋼雖然得到地方政府的大力支持，并且具有區位優良、產品對路、機制靈活、綜合利用等后發優勢，但環保、土地等項目還有待獲得到國家核準。

四方是山鋼2009上半年虧損屬于階段性虧損，主要原因是消化高價協議礦石的結果，隨著高價礦石供應合同的到期，2009年6-8月山鋼已經實現利潤21.55億元。

客觀分析，由于日照鋼鐵集團具有地理位置優越、經營機制靈活、綜合利用較好、社會負擔較輕等優勢，加上產品更適應目前的鋼鐵需求，經濟效益確實要好于山東鋼鐵。從山鋼重組日鋼也可以看出，對一些產能嚴重過剩行業，如何把握好宏觀調控與企業效益的關系，還有待于在實踐中探索和解決。

當前，“國進民退”的討論還在繼續之中，其中還涉及不少深層次問題的解決，需要我們深入思考和認真解決問題，更需要進一步深化改革和促進科學發展、和諧發展。相信隨著中國特色社會主義理論體系研究的不斷深入和中國特色社會主義建設的不斷發展，人們對“國進民退”涉及到的一系列深層次問題將會有新的認識，“國進民退”的問題將不再成為熱門話題，最終將會淡出人們的視野。

季曉南:

季曉南，1983-1986年就讀于中國社會科學院研究生院投資經濟系，獲經濟學碩士學位。2001年考入北京交通大學攻讀產業經濟博士學位，2004年被聘為北京交通大學教授、北京交通大學基礎產業研究中心學術委員。曾任國家人事部政策法規司副司長、原國家經貿委政策法規司司長和研究室主任、國務院國資委研究室主任。2004年11月至今入職國資委監事會，任國務院國有重點大型企業監事會主席。